Xác định chi phí dự phòng trong các dự án đầu tư xây dựng

45Số 55.2017 XÂY DỰNG & ĐÔ THỊ VẤN ĐỀ HÔM NAY TS. Nguyễn Liên Hương* *Khoa Kinh tế và Quản lý xây dựng- Trường Đại học Xây dựng Tóm tắt: Chi phí dự phòng là khoản mục chi phí không thể thiếu trong ngân sách dự án để đảm bảo sự thành công của dự án đầu tư xây dựng. Bài báo đã xem xét một số vấn đề cơ sở lý luận về chi phí dự phòng và xác định chi phí dự phòng theo thông lệ quốc tế và ở Việt Nam, từ đó chỉ ra những điểm khác biệt giữa hai cách tiếp cận. Mặt khác, bài báo cũng đã chỉ ra 6 tồn tại trong việc xác định và quản lý chi phí dự phòng theo các quy định hiện hành ở Việt Nam và đề xuất 4 giải pháp định hướng cho các vấn đề này, góp phần hoàn thiện quy định pháp luật về đầu tư xây dựng và nâng cao hiệu quả các dự án. Từ khóa: Dự án đầu tư xây dựng, rủi ro dự án đầu tư xây dựng, chi phí dự phòng, quản lý rủi ro, cơ sở dữ liệu quản lý chi phí đầu tư xây dựng. Nhận ngày 15/8/2017, chỉnh sửa ngày 25/8/2017, chấp nhận đăng ngày 31/8/2017. Abstract: Contingency is the cost item that can’t be lack in the project budget to ensure the success if the construction investment project. The article has reviewed some of the theoretical basics of contingency costs and determining contingency cost under the international practice and in Vietnam, from which, it points out the differences between these two approaches. On the other hand, the article also points out six shortcomings in the defining and managing contingency expenses under the current regulations in Vietnam and proposes four solutions to these issues, contributing to the improvement of Laws on investment in construction and improving the effectiveness of projects. Key words: Construction investment project, risks in construction investment project, contingency cost, risk management, data base to manage the cost in construction investment. XÁC ĐỊNH CHI PHÍ DỰ PHÒNG TRONG CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG Việc dự toán chi phí cho một dự án đầu tư xây dựng được tiến hành theo hai bước: (i) tính toán các chi phí cơ sở và (ii) xác định các rủi ro và thiết lập chi phí dự phòng. Chi phí cơ sở được hiểu là các chi phí mà có khả năng xảy ra nhất ở mọi giai đoạn của dự án, mà thường là bao gồm toàn bộ các chi phí của dự án có thể nhận dạng được và được dự toán. Theo quá trình thực hiện dự án, chi phí cơ sở sẽ tăng lên trong khi chi phí dự phòng sẽ giảm đi, do các rủi ro dẫn đến cần bố trí các khoản dự phòng ngày càng được nhận dạng nhiều hơn [4]. Chi phí dự phòng là khoản mục không thể thiếu trong ngân sách dự án để đảm bảo sự thành công của dự án. Tuy nhiên, việc xác định các khoản chi phí dự phòng cho các dự án đầu tư xây dựng ở Việt Nam vẫn còn nhiều vấn đề khi thực hiện trong thực tế, và cũng có những sự khác biệt nhất định so với thông lệ quốc tế. CHI PHÍ DỰ PHÒNG TRONG DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG VÀ PHƯƠNG PHÁP XÁC ĐỊNH THEO THÔNG LỆ QUỐC TẾ Để hiểu rõ hơn vể chi phí dự phòng cho dự án đầu tư xây dựng, cần hiểu về rủi ro cho loại dự án này. Rủi ro dự án nói chung được định nghĩa là “một sự kiện hay điều kiện chưa chắc chắn mà nếu nó xảy ra, sẽ có ảnh hưởng đến ít nhất một mục tiêu của dự án, ví dụ như phạm vi, tiến độ, chi phí và chất lượng. Rủi ro luôn nằm trong tương lai” [5]. Theo cách hiểu này, rủi ro có thể tạo ra các kết quả tích cực (rủi ro thuộc loại cơ hội) hoặc tiêu cực (rủi ro thuộc loại nguy cơ), khác với cách hiểu phổ biến ở Việt Nam là rủi ro chỉ mang nghĩa tiêu cực. Các rủi ro, có thể ảnh hưởng đến các mục tiêu khác của dự án như phạm vi, tiến độ, chất lượng, nhưng người ta cũng thường tìm cách quy đổi về chi phí để dễ đo lường hậu quả, hệ quả. Nhiều nghiên cứu trên phạm vi quốc tế cho thấy, rất nhiều các dự án đầu tư xây dựng phải đối mặt với việc chi phí dự án có nguy cơ vượt ngân sách. Do đó, khi tính toán ngân sách cho các dự án này, người ta phải đưa vào các khoản chi phí dự phòng. Các khoản chi phí dự phòng có thể được phân loại theo nhiều cách, trong đó có thể phân loại dựa trên loại rủi ro nó được sử dụng để xử lý, thành chi phí dự phòng cho các rủi ro đã nhận dạng được (allowances) và chi phí dự phòng cho các rủi ro chưa nhận dạng được (contingencies). Cách phân loại này chưa được sử dụng rộng rãi ở Việt Nam, và cũng chưa được đề cập đến trong các quy định pháp luật và hướng dẫn về quản lý chi phí đầu tư xây dựng hiện hành. Có nhiều phương pháp xác định chi phí dự phòng, theo Hiệp hội Tăng cường Kỹ thuật Chi phí (The Association for the Advancement of Cost Engineering), chi phí dự phòng có thể được xác định theo các phương pháp sau: - Đánh giá của chuyên gia (Expert judgment); - Theo các nguyên tắc định trước (Predetermined guidelines); - Phân tích mô phỏng (Simulation analysis); - Mô hình hóa theo tham số (Parametric modeling). Các phương pháp này còn được phân loại thành hai nhóm khá phổ biến là: - Các phương pháp tất định (Deterministic methods) - Các phương pháp xác suất (Probabilistic methods). Trong thực tế, các phương pháp tất định phổ biến hơn. Cách tiếp cận này được sử dụng bởi các chủ đầu tư không muốn, vì nhiều lý do, thực hiện các đánh giá rủi ro cho dự án. Trong nhóm này có các cách tiếp cận sau: - Quy định một tỷ lệ phần trăm cố định tùy thuộc vào loại dự toán họ đang tính toán. Ví dụ, ở dự toán nhóm 5 theo cách phân loại của tổ chức này, người ta xác định chi phí dự phòng là 40%, trong khi dự toán nhóm 2 thì tỷ lệ ấy sẽ là 15%. - Đánh giá của chuyên gia: Phương pháp này sử dụng một chuyên gia hoặc một nhóm chuyên gia, nội bộ hoặc thuê ngoài, về quản lý rủi ro và về loại dự án đang xem xét để xác định giá trị dự phòng. Việc sử dụng các phương pháp xác suất để xác định chi phí dự phòng khi tính dự toán chi phí kém thông dụng hơn. Các phương pháp này thường được sử dụng cho các dự án rất phức tạp. Sử dụng phương pháp này, một loạt các chi phí có khả năng phát sinh được gán cho từng hạng mục của dự án sử dụng mức độ tin cậy theo các giá trị khác nhau của chi phí dự án. Chi phí dự phòng tổng thể được xác định dựa trên mức độ tin cậy tổng thể mà chủ đầu tư mong muốn cho cả dự án. Các phương pháp xác suất có thể sử dụng mô phỏng hoặc không sử dụng mô phỏng. Các phương pháp mô phỏng xác suất là các phương pháp đòi hỏi chi phí cao nhất vì cần các phần mềm mô phỏng phức tạp. Các phương pháp không sử dụng mô phỏng liên quan đến việc sử dụng các phương pháp phân tích để tính toán rủi ro và chi phí dự phòng, như: - Phương pháp cây xác suất (Probability Tree); FOSM (First-Order Second-Moment, tạm dịch là Khoảng khắc thứ hai của Chuỗi Taylor); Giá trị kỳ vọng (Expected Value); Kỹ thuật soát xét và đánh giá chương trình (Program 46 HỌC VIỆN CÁN BỘ QUẢN LÝ XÂY DỰNG VÀ ĐÔ THỊ VẤN ĐỀ HÔM NAY Evaluation and Review Technique – PERT); Ước lượng tham số (Parametric Estimation); Phân tích thứ bậc (Analytical Hierarchy Process); Dự báo theo nhóm tham chiếu (Reference Class Forecasting); Việc sử dụng các phương pháp này một cách chi tiết để dự báo chi phí dự phòng sẽ được tìm hiểu trong một nghiên cứu khác. CHI PHÍ DỰ PHÒNG TRONG DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG THEO CÁC QUY ĐỊNH HIỆN HÀNH Ở VIỆT NAM 1. Các khoản mục chi phí dự phòng và phương pháp xác định theo quy định hiện hành ở Việt Nam Theo hướng dẫn của quy định pháp luật hiện hành, trong thành phần của tổng mức đầu tư cũng như dự toán xây dựng, dự toán gói thầu của các dự án đầu tư xây dựng phải tính toán đến chi phí dự phòng để đảm bảo đủ vốn cho việc thực hiện dự án, các gói thầu của dự án khi có các tình huống bất trắc xảy ra. Theo quy định tại Nghị định 32/2015/NĐ-CP và Thông tư 06/2016/TT-BXD, trong dự án đầu tư xây dựng, chi phí dự phòng gồm chi phí dự phòng cho khối lượng công việc phát sinh và chi phí dự phòng cho yếu tố trượt giá trong thời gian thực hiện dự án. Theo quy định tại Thông tư 10/2015/TT-BKHĐT, ngoài hai khoản mục trên, còn có thêm chi phí dự phòng cho các khoản tạm tính được tính thêm tùy dự án [1]. Riêng trong việc xác định Sơ bộ tổng mức đầu tư, theo hướng dẫn của Thông tư 06/2016/TT-BXD, chi phí dự phòng phải bổ sung ước tính chi phí phần khối lượng không lường trước được của dự án. Các văn bản quy phạm pháp luật nói trên cũng đã chỉ rõ, việc xác định các khoản mục chi phí này tuân thủ theo quy định về quản lý đầu tư xây dựng, với quy định hiện hành là Nghị định 32/2015/NĐ- CP và Thông tư 06/2016/TT-BXD [2, 3]. Theo đó, Chi phí dự phòng cho yếu tố khối lượng công việc phát sinh được tính bằng tỷ lệ phần trăm (%) trên tổng chi phí xây dựng, chi phí thiết bị, chi phí quản lý dự án, chi phí tư vấn đầu tư xây dựng và chi phí khác (trong giá gói thầu, chi phí dự phòng cho từng loại gói thầu được tính bằng tỷ lệ phần trăm trên chính khoản mục chi phí chính của gói thầu đó). Chi phí dự phòng cho yếu tố trượt giá tùy thuộc vào mục đích tính toán, được xác định trên cơ sở độ dài thời gian thực hiện dự án (trong Sơ bộ Tổng mức đầu tư hoặc Tổng mức đầu tư), hoặc thời gian xây dựng công trình (tính bằng tháng, quý, năm, trong dự toán xây dựng công trình), hoặc thời gian thực hiện của gói thầu, kế hoạch bố trí vốn và chỉ số giá xây dựng phù hợp với loại công trình xây dựng có tính đến các khả năng biến động giá trong nước và quốc tế. Thông tư 06/2016/TT-BXD đã đưa ra công thức để tính toán loại chi phí dự phòng này cho đủ các trường hợp xác định Sơ bộ tổng mức đầu tư, Tổng mức đầu tư, dự toán xây dựng công trình và cả dự toán giá gói thầu. Trong đó, đã yêu cầu tính toán cả mức biến động bình quân của chỉ số giá xây dựng theo thời gian dựng công trình so với mức độ trượt giá bình quân của đơn vị thời gian (quý, năm) đã tính và được xác định trên cơ sở dự báo xu hướng biến động của các yếu tố chi phí giá cả trong khu vực và quốc tế bằng kinh nghiệm chuyên gia. Theo Thông tư 06/2016/TT-BXD [2], trong tính toán sơ bộ tổng mức đầu tư và tổng mức đầu tư, chi phí dự phòng do yếu tố trượt giá (GDP2) được xác định theo công thức sau: (5) Đối với việc xác định dự toán xây dựng công trình, dự toán gói thầu thi công xây dựng, dự toán gói thầu mua sắm vật tư, thiết bị lắp đặt vào công trình thì chi phí dự phòng cho yếu tố trượt giá (GDP2) được xác định theo công thức: (6) Có thể thấy, cách tiếp cận về xác định chi phí dự phòng theo các quy định pháp luật hiện hành ở Việt Nam có nhiều sự khác biệt với thông lệ quốc tế. Mặt khác, các quy định này còn chưa xem xét đến các vấn đề phức tạp nảy sinh trong các dự án lớn và phức tạp. 2. Một số vấn đề tồn tại trong việc xác định các chi phí dự phòng trong dự án đầu tư xây dựng theo quy định pháp luật hiện hành Các quy định pháp luật trên đã có định hướng khá rõ ràng để giải quyết bài toán xác định các chi phí dự phòng trong dự án đầu tư xây dựng. Tuy nhiên, trong thực tế thực hiện, việc xác định các khoản mục chi phí dự phòng nói trên còn một số vấn đề phải giải quyết để đảm bảo yêu cầu tính đúng, tính đủ, nâng cao hiệu quả quản lý dự án đầu tư xây dựng, cụ thể: - Chưa có sự thống nhất về các khoản mục chi phí dự phòng giữa quy định của Bộ Kế hoạch Đầu tư và Bộ Xây dựng; như trên đã chỉ ra, Thông tư 10/2015/TT-BKHĐT đề xuất có dự án có thể tính thêm chi phí dự phòng cho các khoản tạm tính trong khi các hướng dẫn của Bộ Xây dựng không đề cập đến khoản mục này. 47Số 55.2017 XÂY DỰNG & ĐÔ THỊ VẤN ĐỀ HÔM NAY 48 HỌC VIỆN CÁN BỘ QUẢN LÝ XÂY DỰNG VÀ ĐÔ THỊ VẤN ĐỀ HÔM NAY - Phương pháp xác định chi phí dự phòng cho khối lượng công việc phát sinh còn chưa có hướng dẫn cụ thể cách tính tỷ lệ dự phòng, mới chỉ quy định căn cứ để xác định mức tỷ lệ này là mức độ phức tạp của công trình thuộc dự án và điều kiện địa chất công trình nơi xây dựng công trình và quy định mức độ tối đa cho tỷ lệ này tùy thuộc vào giai đoạn tính toán. - Phương pháp tính chi phí dự phòng khối lượng dựa vào một tỷ lệ tối đa cố định là chưa thực sự sát với thực tế. Các dự án khác nhau có đặc điểm khác nhau (do tính duy nhất của dự án) nên sẽ có các rủi ro khác nhau. Từ đó việc quy định khống chế một mức dự phòng tối đa như nhau cho tất cả các dự án là chưa khoa học, bởi vẫn có thể có các dự án đòi hỏi mức dự phòng lớn hơn tỷ lệ phần trăm cố định đã quy định. Mặt khác, quy định này đưa đến thực tế phổ biến là mức tỷ lệ cao nhất được lấy để tính toán, gây thất thoát, lãng phí trong nhiều trường hợp, nhất là khi sử dụng hợp đồng trọn gói. - Chưa có các hướng dẫn cụ thể để dự báo xu hướng biến động của các yếu tố chi phí giá cả trong khu vực và quốc tế phục vụ việc tính toán mức biến động bình quân của chỉ số giá xây dựng theo năm xây dựng công trình so với mức độ trượt giá bình quân của năm cần tính (trong việc xác định chi phí dự phòng cho yếu tố trượt giá); vấn đề này cùng với việc xác định xu hướng biến động bằng kinh nghiệm chuyên gia sẽ dẫn đến các hệ lụy phức tạp trong quản lý chi phí, trong thanh tra, kiểm toán các dự án đầu tư xây dựng. - Bên cạnh rủi ro do phát sinh khối lượng và trượt giá đã được đề cập trong chi phí dự phòng, còn một số yếu tố có thể gây phát sinh chi phí mà chưa được tính toán đến ví dụ như: Do không kiểm soát được hoặc xác định rõ phạm vi dự án, gói thầu hoặc ngay cả công việc, dẫn đến phát sinh thêm đầu mục công việc mới, khoản mục chi phí mới, hay do chất lượng (chi phí chất lượng), do thời gian kéo dài Các vấn đề nói trên thường xảy ra ở các dự án lớn, phức tạp, nhất là các dự án thực hiện theo hợp đồng EPC, gây hệ lụy xấu cho quản lý chi phí, trong thanh tra, kiểm toán các dự án đầu tư xây dựng. - Việc phân cấp quản lý tất cả giá trị và khoản mục chi phí dự phòng cho chủ đầu tư là chưa hợp lý và khác biệt so với thông lệ quốc tế. Thông lệ quốc tế chia chi phí dự phòng ra làm hai nhóm: Chi phí dự phòng cho các rủi ro đã được nhận dạng và chi phí dự phòng cho các rủi ro chưa được nhận dạng. Việc xác định dự phòng theo một loại rủi ro như ở Việt Nam sẽ làm giảm hiệu quả việc sử dụng các khoản dự phòng này. Các vấn đề trên đòi hỏi phải được giải quyết nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho việc quản lý chi phí đầu tư xây dựng nói riêng và quản lý dự án đầu tư xây dựng nói chung, đảm bảo nguyên tắc đã được đề cập đến trong Điều 3, Nghị định 32/2015/NĐ-CP, đó là chi phí đầu tư xây dựng phải được tính đúng, tính đủ cho từng dự án, công trình, gói thầu xây dựng, phù hợp với yêu cầu thiết kế, chỉ dẫn kỹ thuật, điều kiện xây dựng, mặt bằng giá thị trường tại thời điểm xác định chi phí và khu vực xây dựng công trình. ĐỊNH HƯỚNG VỀ GIẢI PHÁP GIẢI QUYẾT CÁC TỒN TẠI VỀ XÁC ĐỊNH CHI PHÍ DỰ PHÒNG TRONG DỰ ÁN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG - Đối với các dự án lớn, phức tạp, chi phí dự phòng nên được phân thành hai loại theo thông lệ quốc tế, đó là chi phí dự phòng cho các rủi ro đã nhận dạng được, tuy nhiên chiến lược đối phó rủi ro được áp dụng là chấp nhận, và chi phí dự phòng cho những rủi ro chưa nhận dạng được. Đối với các rủi ro đã nhận dạng được, có thể chia nhỏ ra thành ba loại theo cách phân loại của Bộ Kế hoạch và Đầu tư trong Thông tư 10/2015/TT-BKHĐT, đó là: Chi phí dự phòng trượt giá, chi phí dự phòng phát sinh khối lượng và chi phí dự phòng cho các khoản tạm tính (nếu có). Chi phí dự phòng cho khối lượng công việc phát sinh có thể được tính toán bằng một tỷ lệ % ước lượng theo phương pháp chuyên gia, hoặc các phương pháp khác đề xuất dưới đây. Chi phí dự phòng trượt giá và chi phí dự phòng cho các khoản tạm tính (nếu có) tính toán theo các quy định pháp luật hiện hành. Chi phí dự phòng cho các rủi ro chưa nhận dạng được cần được ước lượng theo một tỷ lệ phần trăm, dựa trên ý kiến chuyên gia. - Nguyên tắc quản lý các loại chi phí dự phòng trên như sau: Chi phí dự phòng cho các rủi ro đã nhận dạng được quản lý theo các gói thầu, tùy thuộc vào loại hợp đồng tính toán; chi phí dự phòng cho các rủi ro chưa nhận dạng được cần do cấp quyết định đầu tư quản lý, chỉ khi được cấp này phê duyệt, lượng vốn cho khoản dự phòng này mới được chuyển vào ngân sách dự án để chi tiêu cho các rủi ro phát sinh hợp lý. - Với các dự án lớn và phức tạp, để tính chính xác hơn tỷ lệ chi phí dự phòng cho khối lượng công việc phát sinh, bài báo đề xuất áp dụng phương pháp ước lượng dựa trên cơ sở các công trình tương tự về quy mô và địa điểm. Thông tin về các khoản dự phòng đã được sử dụng từ một số dự án nhất định đã thực hiện ở cùng địa phương cần được thu thập lại, người làm công tác quản lý chi phí phân tích các chi phí đã phát sinh cho các rủi ro này để ước lượng chi phí dự phòng gán cho dự án đang xét. Để làm được điều này, các địa phương (các Sở Xây dựng) và cả ở cấp Trung ương (cơ quan chuyên môn thuộc Bộ Xây dựng) cần xây dựng và vận hành các trung tâm dữ liệu phù hợp. Số liệu về chi phí của các công trình xây dựng đã hoàn thành ở các địa phương được thu thập thông qua công tác tư vấn và/hoặc mệnh lệnh hành chính để tập hợp vào các trung tâm dữ liệu trên. Dữ liệu thu thập được không chỉ phục vụ việc xác định chi phí dự phòng, mà còn có thể sử dụng để thực hiện các nhiệm vụ xác định và quản lý chi phí đầu tư xây dựng khác. - Với các dự án rất phức tạp, các phương pháp trên có thể không đảm bảo đủ độ chính xác, cần xác định chi phí dự phòng dựa trên kế hoạch quản lý rủi ro của dự án đầu tư xây dựng. Các quy định pháp luật và hướng dẫn về xác định chi phí hiện nay mới chỉ giải quyết được một số vấn đề trong việc xác định chi phí dự phòng cho các dự án đầu tư xây dựng. Còn khá nhiều vấn đề còn tồn tại, nhất là đối với các dự án đầu tư xây dựng phức tạp, như bài báo đã chỉ ra 6 vấn đề chính. Bài báo đã dựa trên kinh nghiệm quốc tế và điều kiện Việt Nam, đề xuất 4 giải pháp mang tính định hướng để giải quyết các vấn đề này, nhằm đảm bảo nguyên tắc đã được đề cập đến trong Điều 3, Nghị định 32/2015/NĐ-CP, đó là chi phí đầu tư xây dựng phải được tính đúng, tính đủ cho từng dự án, công trình, gói thầu xây dựng. Các giải pháp cụ thể cho các vấn đề này sẽ được nghiên cứu chi tiết hơn ở các nghiên cứu sau. Tài liệu tham khảo 1. Bộ Kế hoạch và Đầu tư (2015), Thông tư số 10/2015/ TT-BKHĐT ngày 26 tháng 10 năm 2015 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư về việc quy định chi tiết về kế hoạch lựa chọn nhà thầu, Bộ Kế hoạch và Đầu tư, chủ biên. 2. Bộ Xây dựng (2016), Thông tư số 06/2016/TT-BXD ngày 10/03/2016 của Bộ Xây dựng hướng dẫn xác định và quản lý chi phí đầu tư xây dựng, chủ biên. 3. Chính Phủ (2015), Nghị định 32/2015/NĐ-CP ngày 25/03/2015 của Chính phủ về quản lý chi phí đầu tư xây dựng, chủ biên. 4. Keith Molenaar, Stuart Anderson và Clifford Schexnayder (2011), AASHTO practical guide to estimating, chủ biên. 5. PMI (2012), A Guide to the Project Management Body of Knowledge, 5th ed., Project Management Institute. 49Số 55.2017 XÂY DỰNG & ĐÔ THỊ VẤN ĐỀ HÔM NAY