Luận văn Vấn đề hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi

LUẬN VĂN: Hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi Mở đầu 1. Tính cấp thiết của đề tài Ngân sách nhà nước (NSNN) là bộ phận cơ bản, là khâu chủ đạo, có vị trí, vai trò đặc biệt quan trọng trong hệ thống tài chính quốc gia, đồng thời là công cụ tài chính để Nhà nước thực hiện chức năng quản lý vĩ mô đối với hoạt động kinh tế - xã hội của đất nước trong từng giai đoạn phát triển. Những năm qua, cùng với quá trình đổi mới kinh tế nói chung, việc quản lý, điều hành NSNN đã có những đổi mới căn bản và từng bước được hoàn thiện góp phần thúc đẩy tăng trưởng và phát triển kinh tế, giải quyết được những vấn đề bức thiết về kinh tế - xã hội kể từ khi Luật NSNN ra đời và bắt đầu có hiệu lực từ năm 1997, đánh dấu bước đổi mới quan trọng trong lĩnh vực quản lý NSNN. Tuy nhiên, quá trình thực hiện cho đến nay cũng đặt ra nhiều vấn đề cần phải tiếp tục nghiên cứu sửa đổi bổ sung cho phù hợp với thực tiễn. Quảng Ngãi là một tỉnh thuộc Nam Trung Bộ có nguồn thu còn hạn hẹp, trong khi nhu cầu chi cho đầu tư phát triển ngày càng lớn, đòi hỏi quản lý ngân sách cần phải được hoàn thiện. Trong thực tế các biện pháp quản lý NSNN còn những vấn đề như: Quy trình NSNN chưa được tiêu chuẩn hóa và chưa thống nhất hóa, các chỉ tiêu tài chính, ngân sách còn rất phức tạp, chưa đồng bộ, chưa tính đến sự biến đổi trong quá trình vận động...; phân cấp quản lý chưa rõ nét gây nên tình trạng chồng chéo trách nhiệm, quyền hạn giữa các cơ quan quản lý NSNN... Do vậy, việc quản lý NSNN đôi khi xử lý chậm chạp, bị động, không phù hợp, hiệu quả chưa cao. Đây là những vấn đề bức xúc trong quản lý ngân sách hiện nay. Chính vì vậy, cần thiết phải đánh giá lại việc thực hiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi và những vấn đề đặt ra từ thực tiễn do quản lý chưa đồng bộ, phân cấp chưa hợp lý, để tìm giải pháp phù hợp góp phần hoàn thiện quản lý NSNN, nhằm thực hiện được các mục tiêu kinh tế - xã hội do Đảng bộ tỉnh Quảng Ngãi đề ra. Với lý do đó, tôi chọn đề tài: " Hoàn thiện quy trỡnh và phõn cấp quản lý ngõn sỏch nhà nước trên địa bàn tỉnh Quảng Ngói " làm luận văn thạc sĩ kinh tế. 2. Tình hình nghiên cứu của đề tài Nghiên cứu về quản lý NSNN đã có nhiều công trình của các nhà khoa học đề cập đến những khía cạnh riêng, với qui mô rộng, hẹp khác nhau, trong điều kiện thời gian khác nhau, chẳng hạn các công trình: - Đổi mới ngân sách Nhà nước của Tào Hữu Phùng, Nguyễn Công Nghiệp, Nxb Thống kê, Hà Nội, 1992. - Ngân sách Nhà nước của Lê Văn ái, Nxb Thống kê, Hà Nội, 1992. - Đổi mới chính sách tài khóa đáp ứng yêu cầu chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2000 - 2010 của Bùi Đường Nghiêu, Nxb Tài chính, Hà Nội, 2001. - Đổi mới phân cấp NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa, luận văn thạc sĩ kinh tế của Nguyễn Lương Thăng, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội, 2000. Song chưa có công trình nào trực tiếp nghiên cứu một cách có hệ thống về hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. Để thực hiện đề tài tôi có kế thừa một số ý tưởng của các công trình đã công bố, kết hợp với thực trạng tại địa phương để đề xuất giải pháp thiết thực góp phần vào thực tiễn quản lý ngân sách hiện nay. 3. Mục đích, nhiệm vụ, phạm vi nghiên cứu - Mục đích nghiên cứu của luận văn nhằm góp phần làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn về quy trình và phân cấp quản lý NSNN, đề xuất giải pháp hoàn thiện hai nội dung trên ở địa phương. - Để thực hiện mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ: + Phân tích luận giải những vấn đề lý luận cơ bản về NSNN và sự cần thiết khách quan phải hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý NSNN. + Phân tích thực trạng việc thực hiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách hiện nay ở tỉnh Quảng Ngãi, rút ra những mặt đạt được, những hạn chế và nguyên nhân. + Đề xuất những quan điểm và giải pháp nhằm hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh. - Phạm vi nghiên cứu: Trong luận văn này chỉ tập trung nghiên cứu trong phạm vi quy trình quản lý NSNN và phân cấp quản lý NSNN, các nội dung khác của quản lý NSNN được đề cập chỉ nhằm làm rõ thêm hai nội dung trên. Phạm vi giới hạn trong thời gian 4 năm 1998, 1999, 2000 và 2001 trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi. 4. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu - Cơ sở lý luận: Luận văn nghiên cứu dựa trên cơ sở của chủ nghĩa duy vật biện chứng, duy vật lịch sử và các quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, các quan điểm đường lối của Đảng, chính sách, pháp luật hiện hành của Nhà nước. - Phương pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng phương pháp luận khoa học, phương pháp diễn dịch qui nạp, phương pháp phân tích - khái quát, phương pháp hạch toán thống kê, kết hợp với khảo cứu thực tiễn và các tài liệu khác có liên quan. 5. Đóng góp mới về khoa học của đề tài - Góp phần làm rõ cơ sở lý luận và thực tiễn quản lý quy trình và phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn cấp tỉnh. - Phân tích làm rõ thực trạng quản lý NSNN, tìm ra những vấn đề chưa hoàn thiện trong các văn bản quy định và thực hiện chưa đúng hoặc chưa hợp lý trong tổ chức quản lý cụ thể tại địa bàn khảo sát. - Đề xuất những vấn đề có tính khả thi để hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn quản lý ngân sách, phù hợp với yêu cầu quản lý hiện nay và nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội địa phương. 6. ý nghĩa lý luận và thực tiễn của đề tài - Tài liệu dùng tham khảo cho công việc nghiên cứu, giảng dạy, hoạch định các chính sách quản lý nhà nước và quản lý NSNN. - Tài liệu giúp cho các nhà quản lý ở địa phương tham khảo để vận dụng vào công tác quản lý NSNN. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo và phụ lục, luận văn gồm 3 chương, 8 tiết. Chương 1 Những vấn đề cơ bản về ngân sách Nhà nước và sự cần thiết hoàn thiện quy trình phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước 1.1. Những vấn đề cơ bản về ngân sách nhà nước 1.1.1. Bản chất của ngân sách nhà nước Lịch sử ra đời, tồn tại và phát triển NSNN với tư cách là một phạm trù kinh tế bao giờ cũng gắn liền với sự xuất hiện của Nhà nước và sự tồn tại phát triển kinh tế của mỗi quốc gia. Khái niệm NSNN xuất hiện sau khái niệm Nhà nước. Sự xuất hiện của Nhà nước đòi hỏi cần phải có nguồn tài lực để đáp ứng các khoản chi tiêu của mình. Đó là điều kiện cần để xuất hiện NSNN; song khái niệm NSNN ra đời khi quan hệ hàng hóa - tiền tệ phát triển mạnh, đó là điều kiện đủ để xuất hiện NSNN. Ngày nay hệ thống NSNN phát triển đầy đủ ở mọi quốc gia, song quan niệm về NSNN vẫn chưa có sự thống nhất. Trong chế độ phong kiến thường chưa có các văn bản tài chính thống nhất, bao quát toàn bộ các khoản thu và chi của Nhà nước mà việc thu, chi của Nhà nước thường rất tuỳ tiện không chịu ràng buộc bởi sự kiểm soát nào. Khi phương thức sản xuất tư bản chủ nghĩa (TBCN) ra đời nền kinh tế hàng hóa phát triển mạnh mẽ, giai cấp tư sản đấu tranh nhằm có được môi trường tài chính, chế độ thuế khóa rõ ràng để tự do hoạt động kinh doanh. Kết quả cuộc đấu tranh đó Nhà nước TBCN đã xây dựng một thể chế tài chính mới; lúc này, các nhân tố của NSNN mới hội tụ đầy đủ và NSNN từng bước được hình thành hoàn chỉnh; đó là một ngân sách được thiết lập và phê chuẩn bởi Nhà nước. Thuật ngữ NSNN được dùng từ đó. Theo Luật NSNN được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XI, kỳ họp thứ 9 thông qua ngày 20 tháng 3 năm 1996 và có hiệu lực thi hành từ năm 1997, tại Điều 1 quy định: "Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước" [19, tr. 19-20]. Hoạt động của NSNN được biểu hiện thông qua các hiện tượng, bị ràng buộc bởi những nội dung bên trong hết sức chặt chẽ, đó là dự toán thu, chi bằng tiền của Nhà nước trong một khoảng thời gian nhất định (thường là một năm). Đặc trưng của ngân sách: - Các khoản thu NSNN phần lớn đều mang tính chất cưỡng bức, còn các khoản chi lại mang tính cấp phát [16, tr. 8-13]. NSNN khác với ngân sách của các chủ thể ở chỗ dự toán thu, chi của nó được thể chế hóa bằng luật pháp và do luật định của Nhà nước. Nguồn thu của NSNN do Luật Thuế và các văn bản khác qui định; còn chi NSNN thì căn cứ vào điều kiện kinh tế, tình hình tài chính quốc gia, nhu cầu chi và hệ thống định mức, tiêu chuẩn do cấp Nhà nước có thẩm quyền ban hành để lập dự toán chi. - Mọi hoạt động của NSNN đều là hoạt động phân phối bằng tiền của các chủ thể nào đó, tạo mối quan hệ giữa các chủ thể một bên là Nhà nước với một bên là xã hội. Như vậy, thực chất của hoạt động này là hoạt động phân phối các nguồn tài chính trong nền kinh tế - xã hội. Như vậy, bản chất của NSNN được quan sát qua hai khía cạnh bộc lộ, đó là: Về nội dung vật chất: Là các khoản thu và chi NSNN. Các khoản thu vào NSNN từ nền kinh tế phần lớn đều mang tính bắt buộc của Nhà nước, Nhà nước đã sử dụng quyền lập pháp để qui định hệ thống pháp luật tài chính và thuế khoá để động viên các nguồn lực vào tay Nhà nước. Tính chất bắt buộc các nguồn thu này không mang ý nghĩa tiêu cực, bởi vì mọi người trong diện động viên nguồn thu đều hiểu được nghĩa vụ của mình và tầm quan trọng của NSNN đối với sự ổn định, tăng trưởng và phát triển kinh tế - xã hội mà Nhà nước có chức năng điều hành. Các khoản chi NSNN cho hoạt động và phát triển kinh tế - xã hội mang tính cấp phát (không hoàn lại trực tiếp) gồm chi cho đầu tư phát triển và chi thường xuyên. Đây là nội dung quan trọng, dựa vào quyền lực và khả năng tài chính của mình mà Nhà nước thực hiện chức năng quản lý kinh tế - xã hội của mình. Như vậy, vai trò của Nhà nước mang yếu tố quyết định đến tính chất, qui mô hoạt động của NSNN. Về nội dung kinh tế - xã hội: Đó là các quan hệ kinh tế thuộc nội dung NSNN chỉ nảy sinh trong quá trình phân phối giá trị của cải xã hội, nó chịu sự điều chỉnh của Nhà nước theo những yêu cầu quản lý trong từng giai đoạn lịch sử. Việc phân phối và phân phối lại các nguồn lực tài chính để hình thành nguồn thu của Nhà nước, dù thực hiện dưới hình thức nào, thực chất cũng là quá trình giải quyết lợi ích kinh tế giữa Nhà nước và xã hội. Phân phối nguồn lực tài chính là kết quả tài chính của các đơn vị kinh tế được chia thành hai phần, phần nộp cho NSNN và phần để lại cho các thành viên của đơn vị. Thông qua phần nộp NSNN, Nhà nước tiếp tục phân phối lại qua các khoản cấp phát ngân sách cho mục đích tiêu dùng và đầu tư. Do vậy có thể thấy rằng, mối quan hệ kinh tế - xã hội của NSNN là quan hệ ở phạm vi rộng lớn liên quan đến mọi khu vực của nền kinh tế quốc dân [39]. Với quyền lực tối cao của mình, Nhà nước có thể sử dụng các công cụ sẵn có để bắt buộc mỗi thành viên trong xã hội cung cấp cho mình các nguồn lực tài chính cần thiết. Song các chủ thể sản xuất - kinh doanh, các thành viên trong xã hội thì luôn đấu tranh để bảo vệ lợi ích kinh tế của mình. Nghĩa là, Nhà nước không thể dựa vào quyền lực của mình để huy động sự đóng góp của xã hội dưới bất kỳ hình thức nào, bằng mọi giá phải có giới hạn hợp lí, đó chính là việc giải quyết hài hoà lợi ích kinh tế nhà nước và xã hội. Nếu chỉ chú trọng đến lợi ích của Nhà nước mà không chú trọng đến lợi ích của xã hội thì quan hệ giữa Nhà nước và xã hội trở nên căng thẳng, sản xuất đình trệ, đời sống nhân dân bị bần cùng. Mọi hoạt động thu, chi của NSNN đều nhằm tạo lập và sử dụng các nguồn lực tài chính, nó phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước và các chủ thể trong xã hội. Do đó, có thể kết luận về bản chất NSNN như sau: NSNN là hệ thống các mối quan hệ giữa Nhà nước và xã hội phát sinh trong quá trình Nhà nước huy động và sử dụng các nguồn tài chính nhằm đảm bảo yêu cầu thực hiện các chức năng quản lý và điều hành nền kinh tế - xã hội của mình. 1.1.2. Chức năng của ngân sách nhà nước Trong thời gian dài nhiều nhà kinh tế đều cho rằng, NSNN có hai chức năng là phân phối và giám đốc, mỗi chức năng có những đặc trưng riêng. Chức năng phân phối bao gồm: phân phối lần đầu là phân phối lại giá trị tổng sản phẩm xã hội, cùng với các nguồn tài chính khác dưới hình thức động viên các nguồn thu vào NSNN theo các luật định như thuế, phí, lệ phí và các văn bản khác, sau đó phân phối lại thông qua các khoản chi đầu tư phát triển và chi thường xuyên cho nền kinh tế - xã hội. Chức năng giám đốc là hệ quả của chức năng phân phối, tùy thuộc vào việc triển khai chức năng phân phối, chức năng giám đốc của NSNN là việc kiểm tra, kiểm soát tình hình thu, chi NSNN, nhưng nếu chỉ nhìn nhận ở phạm vi hai chức năng trên của NSNN thì chức năng của NSNN chỉ mới có ý nghĩa quá trình phân chia số học, chưa thể hiện rõ ý nghĩa kinh tế tổng hợp và bao quát của chức năng. Bản chất, chức năng của Nhà nước quyết định bản chất, chức năng của NSNN. Hoạt động của NSNN, thực chất là hoạt động của Nhà nước trên lĩnh vực tài chính. Nhà nước ra đời và tồn tại đều phải có nguồn lực tài chính để chi tiêu, phục vụ cho việc duy trì bộ máy quản lý và phát triển kinh tế - xã hội. Chức năng của NSNN phải có nhiệm vụ thống nhất tập hợp các khoản thu và các khoản chi, sự thống nhất đó thể hiện cả hệ thống ngân sách, nghĩa là luôn giữ vững mối quan hệ và loại bỏ sự tuỳ tiện giữa thu và chi ngân sách trong phạm vi thời gian ấn định không tách rời nhau. Như vậy nguyên nhân ra đời và tồn tại của ngân sách là sự cần thiết tập hợp, cân đối thu, chi của Nhà nước; các khoản thu phải thực hiện theo luật định, các khoản chi phải dựa vào tiêu chuẩn, định mức và dự toán được cấp có thẩm quyền nhà nước phê duyệt. Việc tập hợp cân đối thu, chi ngân sách là vấn đề có ý nghĩa quan trọng trong lĩnh vực tài chính quốc gia; thông qua đó mà thực hiện kiểm tra, giám sát việc thu, chi ngân sách có đúng luật định và hiệu quả hay không. Từ đó ta có thể kết luận chức năng của NSNN là: - Huy động nguồn tài chính và đảm bảo các nhu cầu chi tiêu theo dự toán nhà nước. - Thực hiện cân đối giữa khoản thu và các khoản chi (bằng tiền) của Nhà nước [16, tr. 8-13]. 1.1.3. Vai trò của ngân sách nhà nước Vai trò của NSNN được xác định trên cơ sở các chức năng và nhiệm vụ cụ thể của nó trong từng giai đoạn. Theo yêu cầu thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước thì vai trò NSNN cũng được thể hiện khác nhau tùy theo từng thời kỳ phát triển kinh tế và cơ chế quản lý tương ứng với từng thời kỳ đó. Vì vậy, vai trò của NSNN là khâu chủ đạo trong hệ thống tài chính, là công cụ quan trọng để Nhà nước thực hiện điều hành vĩ mô và toàn bộ đời sống kinh tế - xã hội. Với quan điểm đó, vai trò NSNN thể hiện nội dung cơ bản sau đây: * Huy động nguồn tài chính để đảm bảo các nhu cầu chi tiêu của Nhà nước, đồng thời NSNN thực hiện cân đối giữa các khoản thu và các khoản chi (bằng tiền) của Nhà nước [16, tr. 20-190]. Đây là vai trò lịch sử của NSNN mà bất cứ cơ chế kinh tế nào, hình thái kinh tế - xã hội nào cũng phải thực hiện. * Điều tiết vĩ mô nền kinh tế - xã hội. Trong thời kỳ kinh tế hiện vật với cơ chế tập trung, quan liêu bao cấp... công cụ tài chính không phát huy được vai trò và vị trí của mình. Hoạt động tài chính luôn ở thế bị động và nặng về nguyên tắc hành chính, các quan hệ tài chính chỉ chủ yếu tác động trong phạm vi nhỏ hẹp, bản thân nguồn tài chính mang tính chất đơn điệu. Nhận thức về các quan hệ tài chính nói chung và quan hệ ngân sách nói riêng chưa thật đầy đủ, rõ ràng. Các quan hệ tài chính lúc đó chủ yếu là quan hệ thu, chi trong phạm vi tài chính nhà nước với nét đặc trưng là quan hệ giao nộp cấp phát [13, tr. 29]. - Điều chỉnh cơ cấu kinh tế thông qua các hoạt động thu, chi: Thông qua các sắc thuế, là công cụ của NSNN và là nguồn thu chủ yếu của NSNN, có tác dụng để khuyến khích, mở rộng sản xuất. Những mặt hàng sản xuất trong nước, hàng xuất khẩu cần khuyến khích và tạo điều kiện cho cạnh tranh với hàng hóa trong khu vực và trên thế giới, nhất là hiện nay Việt Nam đã bắt đầu có những động thái hòa nhập thương mại với Mỹ, thế giới, đang đứng trước thời cơ và thách thức mới; cho nên cần phải có chính sách động viên NSNN hợp lý... Chính vì thế, thông qua chính sách thuế, không chỉ tập trung nguồn thu cho NSNN mà còn góp phần thực hiện vai trò định hướng đầu tư, điều chỉnh cơ cấu nền kinh tế phát triển theo hướng tích cực, kích thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh [20, tr. 32]. Ngoài công cụ thuế còn có khoản thu từ nguồn vay nợ trong nước và ngoài nước sẽ tạo thêm nguồn vốn cho NSNN, vấn đề là việc sử dụng nguồn vốn vay sao cho đúng hướng, có chế độ quản lý hợp lý để có hiệu quả. Nếu không sử dụng tốt thì đây là khoản nợ lớn của ngân sách, càng làm cho ngân sách khó khăn bởi gánh nợ chi trả. Thông qua chi đầu tư của NSNN cho xây dựng, kết cấu hạ tầng như xây dựng giao thông, thủy lợi, điện, nước, bưu điện đã tạo được môi trường kết cấu hạ tầng thuận lợi cho phát triển sản xuất kinh doanh. Ngân sách còn dành vốn đầu tư để hình thành các doanh nghiệp then chốt, mũi nhọn có tác dụng thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế theo ngành và vùng lãnh thổ, và cuối cùng tác động đến tăng trưởng kinh tế và là một biện pháp để chống độc quyền, thực hiện các chính sách ưu đãi thuế đối với doanh nghiệp sản xuất kinh doanh miền núi, chính sách hỗ trợ các doanh nghiệp công ích đã tạo điều kiện hỗ trợ cho sự phát triển doanh nghiệp và góp phần điều chỉnh hoạt động kinh tế - xã hội giữa các vùng đảm bảo hợp lý hơn [2, tr. 83-86]. - Đảm bảo công bằng xã hội: Vai trò quan trọng nhất của NSNN về mặt xã hội là từ nguồn thu huy động được, NSNN chi đầu tư và phân phối thông qua dự toán chi NSNN cho các ngành và mọi lĩnh vực xã hội, đảm bảo cho Nhà nước thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình. NSNN chi phối toàn bộ đời sống kinh tế - xã hội từ tiêu dùng, thu nhập cho đến các vấn đề kinh tế, xã hội; quan hệ chi tiêu liên quan đến mọi lĩnh vực như chi cho hoạt động của bộ máy nhà nước, an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội, chi cho giáo dục, y tế, văn hóa, xóa đói giảm nghèo, hỗ trợ cho các đối tượng chính sách và chi cho nhiệm vụ xã hội khác... Những khoản chi này của NSNN thường được gom thành hai nhóm; chi thường xuyên để duy trì bộ máy nhà nước và chi phục vụ cho đầu tư phát triển. Quan hệ chi tiêu NSNN tỷ lệ tương quan giữa các nhóm, giữa các khoản mục chi tiêu, tốc độ tăng, giảm, chi thứ tự của ưu tiên cấp phát chi... không những chỉ phản ánh vấn đề có quan hệ kinh tế quan trọng mà còn có ý nghĩa giai cấp, dân tộc và các vấn đề chính trị, xã hội. - ổn định giá cả thị trường và chống lạm phát. Bằng các công cụ thu và các chính sách chi ngân sách, Nhà nước có thể điều chỉnh giá cả thị trường một cách chủ động. Mối quan hệ giữa giá cả, thuế và dự trữ nhà nước có ảnh hưởng sâu sắc tới tình hình thị trường. Quản lý nhà nước về thị trường, Nhà nước tác động vĩ mô thông qua các chính sách để định hướng, tạo hành lang cho thị trường hàng hóa phát triển mạnh và ổn định. Trong trường hợp thị trường có biến động mạnh về giá cả, để đảm bảo quyền lợi cho người tiêu dùng Nhà nước sử dụng nguồn dự trữ hàng hóa và tài chính để ổn định, điều hòa quan hệ cung - cầu, bình ổn sản xuất kinh doanh. Nguồn dự trữ này hình thành từ kinh phí cấp phát của NSNN [2, tr. 95]. 1.2. Quy trình và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước 1.2.1. Quản lý và chu trình quản lý ngân sách nhà nước Quản lý NSNN là quá trình Nhà nước vận dụng các chức năng của NSNN để hoạch định chính sách, chế độ; sử dụng hệ thống các phương pháp thích hợp tác động đến các hoạt động thu - chi của NSNN, làm cho chúng vận động theo yêu cầu khách quan của nền kinh tế - xã hội, nhằm phục vụ tốt nhất cho việc thực hiện các chức năng do Nhà nước đảm nhận. Quản lý NSNN được thể hiện qua việc hoạch định các chính sách, cơ chế quản lý và Luật NSNN. Việc hoạch định chính sách, cơ chế quản lý và Luật ngân sách đúng đắn sẽ tạo điều kiện phát huy tốt vai trò của ngân sách trong đời sống kinh tế, xã hội. Quản lý NSNN là nghiệp vụ quản lý vĩ mô nhưng có sự phân công, phân cấp quản lý kinh tế và hành chính, tinh thần là vừa khai thác, tạo ra và nuôi dưỡng nguồn thu, vừa phải bố trí các nguồn chi hợp lý. Tác động quản lý phải thông qua các hệ thống, các biện pháp phù hợp với đặc điểm và quy luật vận động của đối tượng quản lý và được biểu hiện qua nhiều mặt khác nhau như sau: - NSNN phải được quản lý bằng pháp luật và kế hoạch; hoạt động thu, chi của NSNN đều phải được quy định rõ ràng, chặt chẽ từ khâu lập kế hoạch, thực hiện kế hoạch; xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước các cấp, của các cán bộ nhà nước trong quản lý ngân sách; việc lập, chấp hành, quyết toán, kiểm tra NSNN hàng năm thể hiện sự kết hợp chặt chẽ việc sử dụng luật và kế hoạch để quản lý ngân sách. - Quản lý NSNN sử dụng tổng hợp nhiều biện pháp nhưng rất coi trọng biện pháp tổ chức - hành chính: biện pháp này bảo đảm được tính thống nhất chỉ huy, quyền lực; nó thể hiện tính luật pháp trong quản lý ngân sách vì nó bảo vệ lợi ích cộng đồng. - Quản lý NSNN là sự quản lý kết hợp yếu tố con người và yếu tố tài chính: các cơ quan Nhà nước vừa là người thụ hưởng ngân sách, vừa là người tổ chức các hoạt động ngân sách, cho nên trước hết phải quản lý con người; các hoạt động NSNN có liên quan đến tất cả các chủ thể kinh tế - xã hội, cũng là để phục vụ cho việc điều hành hoạt động của cơ quan nhà nước và phát triển kinh tế - xã hội. Hoạt động ngân sách là hoạt động thu, chi của quỹ NSNN. Nhưng để hoạt động thu, chi mang lại hiệu quả tốt thì phải có chính sách, cơ chế quản lý ngân sách đồng bộ và Luật NSNN làm công cụ pháp lý quan trọng để quản lý và điều hành ngân sách. Phải nhìn nhận tính biến động của cơ chế quản lý ngân sách trong sự biến động của hoàn cảnh kinh tế, xã hội, sự biến động của chính sách ngân sách. Trên cơ sở đó, phải không ngừng hoàn thiện cơ chế quản lý ngân sách, làm cho nó thích ứng với sự biến động trong chính sách ngân sách. Một cơ chế quản lý ngân sách được coi là hợp lý khi các bộ phận trong cơ chế đó mang tính hệ thống đồng bộ, không triệt tiêu lẫn nhau, làm hạn chế tác dụng tích cực của cơ chế. Hệ thống các phương pháp quản lý NSNN được sử dụng đồng thời, có sự tác động, hỗ trợ, kiểm soát lẫn nhau như chính sách động viên, chi đầu tư phát triển, phân cấp ngân sách, cân đối ngân sách, quy trình ngân sách... trong đó, hai nội dung căn bản là: quy trình ngân sách và phân cấp quản lý NSNN giữ vai trò quan trọng trong hệ thống quản lý ngân sách. Quy trình ngân sách là quá trình ngân sách. Theo Luật Ngân sách quy định thẩm quyền của các cấp chính quyền, cơ quan nhà nước, trình tự thời gian về phân bổ, quyết định ngân sách và quyết toán ngân sách trong quá trình lập, chấp hành và quyết toán ngân sách. Quy định này vừa tạo sự chủ động cho chính quyền các cấp, vừa đề cao vai trò, trách nhiệm của các địa phương trong việc thực hiện có hiệu quả ngân sách của cấp mình. Phân cấp quản lý ngân sách là giải quyết tất cả các mối quan hệ (giữa chính quyền nhà nước trung ương và các cấp chính quyền nhà nước địa phương) có liên quan tới hoạt động của NSNN. Đó là thực hiện quản lý thống nhất NSNN theo nguyên tắc tập trung dân chủ, có phân công trách nhiệm, phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp; trong đó có nội dung phân giao nhiệm vụ thu, chi. Sự tồn tại của hệ thống NSNN bao gồm NSTW và NSĐP đã dẫn đến yêu cầu tất yếu là phải phân cấp quản lý cho mỗi cấp chính quyền nhà nước về nhiệm vụ, quyền hạn đối với các vấn đề thuộc về NSNN để NSNN ngày càng đạt hiệu quả cao hơn. 1.2.2. Quy trình ngân sách nhà nước Quy trình NSNN bao gồm lập, chấp hành và quyết toán ngân sách; đó là quá trình từ khi hình thành ngân sách cho tới khi kết thúc để chuyển sang ngân sách mới. * Lập NSNN là một trong những giai đoạn quan trọng nhất của quy trình ngân sách. Chính trong giai đoạn này các vấn đề về khối lượng ngân sách, về chính sách thuế, chính sách vay nợ và tiền tệ cho năm sau được xem xét, quyết định. Lập ngân sách thực chất là dự toán các khoản thu, chi của ngân sách trong một năm ngân sách. Dự toán NSNN là dự toán tổng hợp phản ánh và đáp ứng những yêu cầu cơ bản về phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng và những yêu cầu về mặt tài chính của bộ máy nhà nước. Khi việc dự toán thu, chi đúng đắn, có cơ sở khoa học, cơ sở thực tiễn sẽ có tác dụng quan trọng đối với kế hoạch phát triển kinh tế, xã hội nói chung và thực hiện ngân sách nói riêng. Do đó lập dự toán NSNN hàng năm phải dựa vào những căn cứ sau: - Nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng - an ninh; chi tiêu, nhiệm vụ cụ thể của năm kế hoạch và những chỉ tiêu phản ánh quy mô nhiệm vụ, đặc điểm hoạt động, điều kiện kinh tế - xã hội và tự nhiên của từng vùng như dân số theo vùng lãnh thổ, biên chế, các chỉ tiêu về kinh tế - xã hội... do cơ quan có thẩm quyền thông báo với từng Bộ, ngành, địa phương và đơn vị cơ sở. - Các luật, pháp lệnh thuế, chế độ thu; chế độ tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách do cấp có thẩm quyền quy định; các chế độ, chính sách hiện hành làm cơ sở lập dự toán chi NSNN năm, trường hợp cần sửa đổi, bổ sung phải được nghiên cứu và ban hành trước thời điểm lập dự toán NSNN. - Những quy định về phân cấp quản lý kinh tế - xã hội và phân cấp quản lý ngân sách. - Tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu. - Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán NSNN năm sau; Thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính về việc lập dự toán ngân sách và văn bản hướng dẫn của các bộ. - Số kiểm tra về dự toán ngân sách do cơ quan có thẩm quyền thông báo. - Tình hình dự toán ngân sách các năm trước [5]. - Vào thời điểm quy định trước khi năm ngân sách bắt đầu thì Bộ Tài chính thông báo về yêu cầu và nội dung lập dự toán thu, chi tài chính và ngân sách cho năm tới; chậm nhất là ngày 10/7 năm trước. Căn cứ vào các định mức, tiêu chuẩn, cũng như điều kiện cụ thể của mình, các đơn vị và cơ quan lập dự toán thu, chi tài chính, gửi cho Bộ Tài chính. Sau khi nhận được tài liệu của các đơn vị, cơ quan, Bộ Tài chính tiến hành tổng hợp và lập ngân sách cho năm tài chính tới để báo cáo Chính phủ, kèm theo thuyết minh và những vấn đề cần thiết [16]. Các cấp chính quyền và cơ quan chuyên môn ở địa phương căn cứ vào nhiệm vụ cấp mình, hệ thống luật, pháp lệnh, các chế độ, thu, chi, tiêu chuẩn định mức; những quy định về phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, ngân sách; tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và mức bổ sung từ ngân sách cấp trên; số kiểm tra về dự toán ngân sách (do Bộ Tài chính thông báo quý II và ủy ban nhân dân (UBND) tỉnh thông báo cho UBND huyện và xã) và tình hình thực hiện dự toán ngân sách năm trước để tổ chức lập dự toán cấp mình. Cơ quan tài chính các cấp có nhiệm vụ tổ chức làm việc với UBND cấp dưới, các cơ quan, đơn vị cùng cấp về dự toán ngân sách; có quyền yêu cầu bố trí lại những khoản thu, chi trong dự toán chưa đúng chế độ, tiêu chuẩn, chưa hợp lý, chưa tiết kiệm, chưa phù hợp với khả năng ngân sách và định hướng phát triển kinh tế - xã hội. UBND hướng dẫn, tổ chức và chỉ đạo các đơn vị trực thuộc, chính quyền cấp dưới lập dự toán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi quản lý; trình Hội đồng nhân dân (HĐND) cùng cấp quyết định dự toán ngân sách địa phương (NSĐP) và phương án phân bổ ngân sách cấp mình; báo cáo cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan tài chính cấp trên dự toán NSĐP và kết quả phân bổ dự toán ngân sách cấp mình đã được HĐND cùng cấp quyết định. Trên cơ sở nhiệm vụ ngân sách cả năm gồm nội dung tổ chức thu NSNN và bố trí cấp phát kinh phí của NSNN, cơ quan quản lý thu (thuế, hải quan) lập dự toán thu ngân sách quý có chia ra khu vực kinh tế, địa bàn và đối tượng thu chủ yếu là hình thức thu: các đơn vị thụ hưởng ngân sách lập dự toán, chi quý, chi tiết theo mục lục NSNN gửi cơ quan quản lý cấp trên, cơ quan quản lý cấp trên tổng hợp, lập dự toán chi ngân sách quý (chia ra tháng). Dự toán thu, chi gửi cơ quan tài chính đồng cấp trước ngày 10 của tháng cuối quý. Việc xem xét và thảo luận ngân sách được tiến hành tại kỳ họp Quốc hội; sau khi thảo luận và thông qua, Quốc hội sẽ ra nghị quyết về việc phê chuẩn ngân sách, nghị quyết này trở thành văn bản luật, mọi tổ chức và cá nhân đều có nghĩa vụ chấp hành. - Thông báo ngân sách là bước cuối cùng của quá trình hình thành ngân sách được thực hiện sau khi có quyết định nghị quyết phê chuẩn ngân sách của Quốc hội, Chính phủ và Bộ Tài chính giao hướng dẫn nhiệm vụ thu, chi ngân sách cho các bộ, ngành, địa phương để thực hiện. * Chấp hành NSNN là quá trình sử dụng tổng hòa các biện pháp kinh tế, tài chính và biện pháp hành chính nhằm biến các chỉ tiêu thu, chi ghi trong dự toán NSNN trở thành hiện thực [26]. Chấp hành ngân sách được thực hiện khi năm ngân sách bắt đầu và ngân sách được triển khai; nội dung chủ yếu là tổ chức thu, quản lý nguồn thu NSNN và cấp phát kinh phí của NSNN. Việc chấp hành NSNN thuộc về tất cả pháp nhân và thể nhân dưới sự điều hành của Bộ Tài chính. Thực chất của tổ chức chấp hành thu, chi ngân sách là việc tìm kiếm, sử dụng các biện pháp có hiệu quả nhất để thắng lợi các nhiệm vụ chấp hành ngân sách đặt ra. - Nội dung chủ yếu của tổ chức chấp hành kế hoạch thu ngân sách: + Dựa vào kế hoạch thu hàng năm đã được Quốc hội thông qua, căn cứ vào tình hình thực tế sản xuất kinh doanh, tình hình kinh tế hoạch định kế hoạch thu hàng quý, hàng tháng phù hợp. Đồng thời phân bổ, giao nhiệm vụ thu hàng quý, tháng cho từng ngành, từng đơn vị và cho từng cán bộ làm công tác thu nộp. + Tổ chức các biện pháp kinh tế, tài chính, các biện pháp, các nghiệp vụ nhằm hoàn thành kế hoạch thu NSNN, củng cố, kiện toàn bộ máy thu thống nhất từ trung ương đến địa phương, đảm bảo bộ máy gọn nhẹ nhưng đạt hiệu suất công tác cao. Cụ thể hóa các chính sách, chế độ, luật lệ thu của Nhà nước và hướng dẫn các cấp, các ngành, các đơn vị sản xuất kinh doanh thực hiện, nghiên cứu đề xuất các biện pháp kiểm tra thu nộp và tổ chức lực lượng thực hiện công tác kiểm tra đôn đốc thu nộp đối với từng cơ sở hoạt động sản xuất kinh doanh. Xác lập mối liên hệ về mặt nghiệp vụ đối với các cơ quan liên quan trong quá trình chấp hành kế hoạch thu NSNN: kịp thời nắm bắt và xử lý thông tin cần thiết trong lĩnh vực sản xuất kinh doanh cũng như trong lĩnh vực thu nộp [26, tr. 347-351-352]. - Nội dung chủ yếu của tổ chức chấp hành kế hoạch chi ngân sách: + Xác lập quỹ cấp phát NSNN theo những mục tiêu mà kế hoạch chi đã đặt ra nhằm đảm bảo tính chủ động trong quá trình cấp phát. + Kiểm tra soát xét tình hình tồn quỹ ngân sách đề xuất các biện pháp giải quyết, trên cơ sở đó tổ chức việc cấp phát một cách kịp thời, chặt chẽ, tránh mọi sơ hở gây lãng phí, tham ô làm thất thoát tài sản của Nhà nước. - Bằng các biện pháp nghiệp vụ, cơ quan tài chính cụ thể hóa và hướng dẫn các cấp, các ngành, các đơn vị thi hành. Cơ quan tài chính có trách nhiệm thường xuyên kiểm tra tình hình sử dụng nguồn vốn của ngân sách đối với các cấp, các ngành, các đơn vị nhằm làm cho việc sử dụng nguồn vốn của ngân sách đúng mục đích, tiết kiệm đạt hiệu quả cao. - Tham mưu cho Nhà nước điều phối nguồn vốn cấp phát của ngân sách khi những nhu cầu đột xuất không nằm trong dự kiến kế hoạch chi nhưng đòi hỏi phải đáp ứng. Tổ chức đánh giá tình hình chấp hành kế hoạch chi và kịp thời đề xuất những biện pháp khắc phục những tồn tại. Đồng thời thông báo kịp thời tình hình cấp phát, tình hình tồn quỹ ngân sách cho các cấp có thẩm quyền theo chế độ báo cáo qui định [26, tr. 356], [28]. * Quyết toán NSNN là khâu cuối cùng trong quy trình NSNN. Thông qua quyết toán NSNN có thể cho ta thấy bức tranh toàn cảnh hoạt động kinh tế - xã hội của Nhà nước trong thời gian qua, tình hình hoạt động NSNN với tư cách là công cụ quản lý vĩ mô của Nhà nước. Từ đó rút ra kinh nghiệm trong việc quản lý điều hành NSNN. Các đơn vị dự toán các cấp I, II, III và đơn vị dự toán cấp dưới của cấp III, cơ quan tài chính các cấp; KBNN; cơ quan thu đều là đối tượng thực hiện kế toán NSNN. Trình tự lập, phê chuẩn và gửi báo cáo quyết toán thu, chi NSNN hàng năm của ngân sách các cấp chính quyền địa phương như sau: + Ban Tài chính xã có trách nhiệm lập báo cáo quyết toán thu, chi ngân sách hàng năm của xã trình UBND xã, UBND xã trình HĐND xã phê chuẩn xem xét để gửi Phòng Tài chính huyện. + Phòng Tài chính huyện có trách nhiệm thẩm tra báo cáo quyết toán thu, chi ngân sách xã; lập báo cáo quyết toán thu, chi ngân sách cấp huyện; tổng hợp báo cáo thu NSNN trên địa bàn huyện; quyết toán thu, chi ngân sách huyện (gồm thu, chi ngân sách cấp huyện và thu, chi ngân sách xã) trình UBND huyện, UBND huyện trình HĐND huyện phê chuẩn xem xét để gửi Sở Tài chính - Vật giá. + Sở Tài chính - Vật giá có trách nhiệm thẩm tra báo cáo quyết toán thu, chi ngân sách huyện; lập báo cáo thu NSNN trên địa bàn tỉnh và báo cáo quyết toán thu, chi ngân sách tỉnh (bao gồm: thu, chi ngân sách cấp tỉnh; thu, chi ngân sách cấp huyện) trình UBND, UBND tỉnh trình HĐND tỉnh phê chuẩn xem xét để gửi Bộ Tài chính và gửi cơ quan kiểm toán nhà nước khu vực. Công tác kiểm tra, kiểm toán, công tác kế toán ngân sách được thực hiện thường xuyên là một biện pháp bảo đảm cho các quy định về kế toán được chấp hành nghiêm chỉnh và số liệu kế toán được báo cáo đầy đủ, trung thực, chính xác và khách quan. Các báo cáo quyết toán thu, chi đơn vị ngân sách của đơn vị dự toán các cấp và báo cáo quyết toán ngân sách của các cấp chính quyền trước khi trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê chuẩn, phải được cơ quan kiểm toán nhà nước kiểm toán. 1.2.3. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Phân cấp quản lý ngân sách thực chất là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp chính quyền trong việc sử dụng NSNN, cụ thể là: - Giải quyết mối quan hệ quyền lực giữa các cấp chính quyền trong việc ban hành các chính sách, chế độ thu, chi quản lý NSNN. - Giải quyết mối quan hệ vật chất trong quá trình phân giao nhiệm vụ chi, nguồn thu và cân đối ngân sách các cấp chính quyền. - Giải quyết mối quan hệ trong quy trình ngân sách. Theo Luật NSNN hiện hành, mỗi cấp chính quyền đều có ngân sách tương ứng với 4 cấp chính quyền là 4 cấp ngân sách: Ngân sách Trung ương (NSTW), ngân sách cấp tỉnh, ngân sách cấp huyện, ngân sách cấp xã. Cả 4 cấp ngân sách này hợp thành một thể thống nhất là hệ thống NSNN, trong đó NSTW giữ vai trò chủ đạo, ngân sách cấp tỉnh, huyện, xã lồng ghép vào nhau và hợp thành NSĐP. Nhằm phát huy vai trò chủ động, sáng tạo của địa phương về mặt quản lý ngân sách cần phải phân cấp, phân quyền phù hợp với chức năng nhiệm vụ của từng cấp, phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương tạo điều kiện cho địa phương khai thác nguồn thu và bố trí kinh phí phù hợp để giải quyết các nhu cầu chi trên địa bàn, khắc phục tư tưởng ỷ lại, thụ động, trông chờ của địa phương đối với trung ương. Trong điều kiện phát triển kinh tế - xã hội, hội nhập kinh tế quốc tế hiện nay, những nhiệm vụ điều chỉnh kinh tế vĩ mô nền kinh tế - xã hội sẽ ngày càng trở nên phức tạp đối với chính quyền nhà nước trung ương, nên việc phân cấp quản lý ngân sách với sự tồn tại NSĐP là hoàn toàn phù hợp với điều kiện, hình thái tổ chức nhà nước và Hiến pháp nước ta, phân cấp quản lý ngân sách theo cấp chính quyền sẽ tăng cường quyền hạn, trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc chủ động khai thác nguồn thu và đảm nhận các nhiệm vụ chi được giao. Phân cấp ngân sách không chỉ dừng lại ở việc phân giao nhiệm vụ thu, chi giữa các cấp ngân sách mà còn giải quyết tất cả các mối quan hệ về kinh tế - tài chính giữa các cấp chính quyền địa phương. Do đó, nó là công việc của chính các cấp chứ không phải chỉ là công việc điều hành riêng trong nội bộ của ngành tài chính [33]. * Nội dung phân cấp quản lý NSNN: Giải quyết mối quan hệ giữa NSTW và NSĐP theo hướng tập trung cần thiết NSTW để phát huy vai trò chủ đạo, chi phối trong toàn bộ hệ thống NSNN. Đồng thời mở rộng hơn quyền chủ động NSĐP trong bảo đảm nguồn thu và nhiệm vụ chi. Quá trình đó giải quyết mối quan hệ giữa chính quyền các cấp trong quản lý ngân sách, với ý nghĩa đó phân cấp ngân sách phải bao gồm các nội dung sau: Thứ nhất là quan hệ về mặt chế độ, chính sách. Trong phân cấp quản lý ngân sách phải phân định rõ cấp chính quyền nào được ban hành các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn, chỉ tiêu ngân sách ban hành những loại chế độ nào. Những vấn đề này phải được quy định rõ ràng về chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn mỗi cấp tức là cấp trung ương thì phạm vi thực hiện đến đâu, cấp địa phương thì quyền xử lý ở phạm vi mức độ giới hạn nào trong hoạt động ngân sách. NSĐP vừa thể hiện tính chủ động, độc lập, vừa là sự chấp hành. Các chế độ, chính sách, định mức, tiêu chuẩn mỗi cấp ngân sách tuy phân định phạm vi, giới hạn nhưng chúng có mối quan hệ khăng khít và thống nhất toàn quốc. Nếu không chấp hành nghiêm chỉnh trách nhiệm, quyền hạn của mỗi cấp chính quyền trong quản lý ngân sách thì sẽ xảy ra mâu thuẫn giữa yêu cầu xử lý các điều kiện cụ thể ở địa phương và khắc phục được tính chất quan liệu cứng nhắc của các quy định từ trung ương. Thứ hai là quan hệ vật chất. Quan hệ vật chất trong việc phân giao nhiệm vụ chi và nguồn thu cũng như quyền hạn trong cân đối ngân sách các cấp chính quyền nhà nước rất phức tạp vì luôn vấp phải những khó khăn do sự biến động của khối lượng nguồn thu, vì nguồn thu phụ thuộc lớn vào tình trạng kinh tế của mỗi địa phương, nguồn thu ở mỗi địa phương chênh lệch nhau đều có ảnh hưởng đến việc chi tiêu khác nhau. Rõ ràng quá trình chấp hành NSNN đều có đụng chạm đến quyền hạn và lợi ích của các cấp chính quyền, có thể nói đây là mâu thuẫn luôn có trong sự thống nhất lợi ích quốc gia và lợi ích địa phương, làm dịu đi tính phức tạp, không để gia tăng mâu thuẫn trong quan hệ vật chất. Cho nên khi ban hành chế độ phân chia vật chất chú trọng đến đặc điểm, khả năng của địa phương trong khai thác nguồn thu. Thứ ba là quan hệ về quản lý. Quan hệ quản lý trong quy trình NSNN, từ khâu lập, chấp hành và quyết toán ngân sách, các mối quan hệ quản lý này phải được phân định rõ theo cấp ngân sách trong quá trình vận động ngân sách, nghĩa là các nội dung quản lý mỗi cấp phải được tiêu chuẩn hóa và thống nhất hóa thành hệ thống. Có như vậy sẽ khắc phục tình trạng bao biện ôm đồm, bỏ lơi nhiệm vụ của chính quyền cấp trên, gây phức tạp cho chính quyền cấp dưới, gây thiệt hại to lớn cho kinh tế đất nước [32]. Ba nội dung phân cấp quản lý có mối quan hệ khăng khít, các chế độ, chính sách quyết định đến quyền hạn, lợi ích, vật chất mỗi cấp ngân sách. NSĐP được phân giao cụ thể các nhiệm vụ chi và nguồn thu gắn với phân cấp kinh tế - xã hội và hoạt động của chính quyền như: - Về phân cấp nguồn thu: + Theo Luật NSNN quy định các khoản thu NSĐP gồm: các khoản thu được tập trung vào ngân sách cấp mình 100% và các khoản thu được phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa ngân sách các cấp. Quy định của cơ chế phân cấp NSNN, các khoản thu được để lại 100% cho NSĐP như: - Tiền cho thuê mặt đất, mặt nước đối với các doanh nghiệp. Tiền thuê và bán nhà ở thuộc sở hữu nhà nước - do ngân sách tỉnh thu. + Viện trợ không hoàn lại của các tổ chức phi chính phủ nước ngoài hoặc từ nguồn vốn hỗ trợ phát triển từ nước ngoài (ODA) thuộc ngân sách cấp nào thì ngân sách cấp đó thu... Tùy theo yêu cầu tình hình kinh tế - xã hội và nhiệm vụ chi trên từng địa bàn, ngân sách các cấp trung ương, tỉnh, huyện có nhiệm vụ chi bổ sung cho ngân sách cấp dưới, ngược lại ngân sách các cấp, tỉnh, huyện, xã (phường, thị trấn) còn có một phần được bổ sung từ ngân sách cấp trên trực tiếp. Phần được bổ sung thu ngân sách này là các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa các cấp ngân sách. Đây là các khoản thu khá phức tạp và cơ chế phân cấp ngân sách đã quy định cho phép điều hòa theo tỷ lệ phần trăm giữa các cấp ngân sách. Các khoản thu này như: + Đối với các doanh nghiệp do Trung ương quản lý bao gồm thu thuế giá trị gia tăng (trừ thuế giá trị gia tăng hàng hóa xuất nhập khẩu), thuế thu nhập doanh nghiệp (không kể đơn vị hạch toán toàn ngành), các khoản thu thuế sử dụng vốn NSNN, thu hoàn vốn chênh lệch giá và thu khác... phân cấp nhiệm vụ thu do tỉnh đảm nhiệm và được phân chia tỷ lệ phần trăm giữa NSTW và ngân sách tỉnh theo quy định của Trung ương (không phân chia cho ngân sách huyện). + Đối với các doanh nghiệp do địa phương quản lý và các doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài bao gồm thu thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thu sử dụng vốn NSNN, thu hoàn vốn chênh lệch giá và các khoản thu khác phân cấp cho tỉnh thì do tỉnh thu và được điều tiết toàn bộ cho ngân sách tỉnh, không điều tiết cho ngân sách huyện. Thuế sử dụng đất nông nghiệp phân cấp cho huyện thu và được phân chia tỷ lệ phần trăm cho ngân sách tỉnh, ngân sách huyện, ngân sách xã. Mức phân chia cho các cấp ngân sách được xác định căn cứ vào tình hình thực tế ở địa phương. + Thu từ khu vực ngoài quốc doanh bao gồm thuế doanh thu (thuế GTGT), thuế lợi tức (thuế thu nhập doanh nghiệp), thuế tài nguyên, thuế môn bài, thuế sát sinh, thu khác phân giao nhiệm vụ cho cả tỉnh và huyện nhưng chủ yếu là huyện thu, nguồn thu được phân chia theo tỷ lệ phần trăm cho cả ba cấp ngân sách địa phương (tỉnh, huyện, xã) theo tỷ lệ nhất định. Thu phí và lệ phí phân cấp thuộc nhiệm vụ thu của ngân sách tỉnh, huyện, xã, cấp nào thu thì ngân sách cấp đó được hưởng 100%... Những nguồn thu lớn và tập trung được phân cấp thu cho ngân sách tỉnh đảm nhận nhằm thực hiện chức năng quan trọng của ngân sách tỉnh. Chỉ có Chính phủ mới được quyền quy định điều chỉnh các khoản thu chi, từng cấp ngân sách, quyết định tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa NSTW và ngân sách tỉnh và mức bổ sung của NSTW cho ngân sách tỉnh. - Phân cấp nhiệm vụ chi: Chế độ tiêu chuẩn, định mức chỉ tiêu do Chính phủ hoặc Chính phủ ủy quyền cho Bộ Tài chính quy định áp dụng thống nhất trong cả nước. Luật NSNN quy định chi NSNN chỉ được thực hiện chi khi có đủ ba điều kiện là: Một là, đã có trong dự toán ngân sách được duyệt Hai là, đúng chế độ tiêu chuẩn định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định. Ba là, đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách hoặc người được ủy quyền chuẩn chi. Ngoài ra từng khoản chi trong phạm vi địa phương cũng được phân cấp ngân sách tỉnh, huyện, xã một cách cụ thể. Các nhiệm vụ chi được phân cấp cho các cấp chính quyền địa phương như: + Chi đầu tư XDCB các hạng mục công trình cấp tỉnh là nhiệm vụ chi của ngân sách tỉnh. Riêng các khoản, chi xây dựng kết cấu hạ tầng huy động góp từ các tổ chức, cá nhân thì cấp ngân sách nào huy động, cấp đó đảm nhiệm chi. + Chi vốn lưu động cho các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) địa phương do ngân sách tỉnh chi. Đối với sự nghiệp kinh tế bao gồm chi sự nghiệp nông nghiệp, sự nghiệp thủy lợi, sự nghiệp giao thông, sự nghiệp kiến thiết thị chính, phân cấp chi cho cả ngân sách tỉnh, huyện, xã. Các khoản chi sự nghiệp đó cho các công trình thuộc cấp nào quản lý thì ngân sách cấp đó đảm nhiệm chi. Sự nghiệp giáo dục - đào tạo, sự nghiệp y tế, khoa học - công nghệ, môi trường phân cấp cho ngân sách tỉnh đảm nhiệm chi thông qua phương thức cấp phát ủy quyền cho các huyện. + Chi quản lý hành chính bao gồm chi quản lý nhà nước, chi hoạt động cho khối Đảng, đoàn thể, hiệp hội thuộc cấp nào quản lý thì phân cấp ngân sách cho cấp đó chi bao gồm phân cấp nhiệm vụ chi cho cả cấp ngân sách tỉnh, huyện, xã...[1]. 1.3. Yêu cầu hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước Luật NSNN đảm bảo nguyên tắc tập trung, dân chủ và yêu cầu quản lý thống nhất nền tài chính quốc gia của Nhà nước, có phân cấp quản lý giữa các ngành, các cấp là nội dung đổi mới cơ bản trong quản lý NSNN. Triển khai theo nội dung đó là những công việc hết sức phức tạp, đòi hỏi phải có quá trình nghiên cứu, rút kinh nghiệm, chu chỉnh để không ngừng hoàn thiện các chính sách, không ngừng nâng cao vai trò chủ đạo NSNN trong hệ thống tài chính, là cơ sở vật chất quan trọng đảm bảo cho Nhà nước thực hiện được chức năng, nhiệm vụ của mình là quản lý và điều chỉnh vĩ mô nền kinh tế - xã hội. Muốn vậy, vấn đề đòi hỏi khách quan hiện nay là phải không ngừng hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý NSNN theo những nội dung chủ yếu sau: 1.3.1. Yêu cầu hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách nhằm phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn của từng cấp trong quản lý ngân sách nhà nước Việc phân định chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn của từng cấp chính quyền trong quản lý ngân sách, cụ thể thông qua việc phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách mỗi cấp chính quyền. Tổ chức quản lý theo hướng đảm bảo tập trung các nguồn thu lớn vào NSTW để thực hiện nhiệm vụ chi quan trọng có tính chất điều chỉnh vĩ mô của cả nền kinh tế, chi NSĐP được phân giao cụ thể, rõ ràng, ổn định các nhiệm vụ chi và nguồn thu gắn với phân cấp kinh tế - xã hội và hoạt động của chính quyền địa phương. Với phương châm đó, việc phân cấp quản lý phải phân định rõ phạm vi của vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm quyền hạn của NSTW và NSĐP trong hệ thống ngân sách. Trong việc phân định đó phải phân biệt rõ hai mặt của một vấn đề quản lý ngân sách: Một là, phân định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan nhà nước trong quản lý NSNN; phải có hệ thống pháp luật về NSNN, trong đó xác định rõ vai trò, chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn của từng cơ quan như: cơ quan kho bạc nhà nước (KBNN), cơ quan tài chính, cơ quan thuế, cơ quan chủ quản... gắn với vấn đề lập và tổng hợp dự toán ngân sách, thu, nộp và quản lý quỹ ngân sách; quy định chi và chuẩn chi quyết toán và thẩm tra quyết toán NSNN, phải thể chế hóa những nội dung về quản lý và điều hành NSNN thành các quy phạm cụ thể trong luật NSNN, nguyên tắc thống nhất đòi hỏi mọi chế độ chính sách về NSNN phải do chính quyền trung ương quy định, các cấp chính quyền địa phương chỉ có nhiệm vụ chấp hành, nghiêm cấm mọi sự vi phạm; trường hợp chính sách, chế độ do nhà nước trung ương quy định không phù hợp với điều kiện cụ thể ở một địa phương nào đó thì chính quyền địa phương phải kịp thời phản ánh và đề xuất phương án xử lý. Ngoài việc tuân thủ các chế độ, chính sách NSNN của chính quyền trung ương, chính quyền địa phương phải kịp thời phản ánh và đề xuất phương án xử lý. Ngoài việc tuân thủ các chế độ, chính sách NSNN của chính quyền trung ương, thì chính quyền địa phương cũng được ban hành các quy định, quyết định về quản lý ngân sách có tác dụng trong phạm vi địa phương nhưng được phép của chính quyền trung ương và thống nhất với chế độ, chính sách chung của Nhà nước như định mức, tiêu chuẩn quan trọng do Nhà nước Trung ương thống nhất quản lý ban hành; một số khoản thu, chi nhỏ ít quan trọng có thể giao cho chính quyền địa phương quy định [6]. Hai là, phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách mỗi cấp chính quyền: Vai trò chủ đạo của chính quyền nhà nước Trung ương và của NSTW phải được thể hiện trước hết ở việc tập trung phần lớn các nguồn thu tài chính vào tay nhà nước Trung ương để phát huy thế mạnh cả nước, đáp ứng các mục tiêu chiến lược của quốc gia, hỗ trợ cho các địa phương, tạo sự phát triển kinh tế - văn hóa đồng đều trên cả nước theo cơ cấu hợp lý. Còn NSĐP cũng được phân giao cụ thể về nguồn thu và nhiệm vụ chi để chính quyền địa phương có điều kiện vật chất thực hiện tốt nhiệm vụ, chức năng theo luật định [12]. Theo quy định của luật NSNN, nguồn thu mỗi cấp gồm các khoản thu được tập trung vào ngân sách cấp mình 100% và các khoản thu được phân chia theo tỉ lệ phần trăm giữa ngân sách các cấp. Chính phủ quy định cụ thể tỉ lệ (%) phân chia các khoản thu giữa NSTW với ngân sách từng tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và mức bổ sung của NSTW cho NSĐP. UBND tỉnh quy định cụ thể tỉ lệ (%) phân chia các khoản thu giữa ngân sách cấp tỉnh với ngân sách từng huyện, quận, thị xã,, thành phố thuộc tỉnh và ngân sách từng xã, thị trấn. Tỷ lệ phân chia các khoản thu ổn định từ 3 đến 5 năm sẽ làm cho quyền của mỗi cấp về quản lý ngân sách được nâng lên; tự quyết định ngân sách cấp mình, được thu các khoản đóng góp tự nguyện, ngân sách cấp tỉnh được vay trong nước để đầu tư xây dựng hạ tầng kinh tế - xã hội. Một sự đảm bảo công bằng giữa các địa phương là việc phân cấp nguồn thu phải căn cứ vào nhiệm vụ chi, nhưng không được vượt quá nhu cầu chi. Thực hiện được điều này đòi hỏi vai trò điều hòa của Nhà nước Trung ương thông qua cơ chế tài trợ để khắc phục khó khăn cho địa phương có nguồn thu ít, đồng thời các địa phương phải tăng cường trách nhiệm, quyền hạn hơn trong quan hệ vật chất. 1.3.2. Yêu cầu hoàn thiện nội dung quy trình ngân sách nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả quản lý ngân sách nhà nước Hoàn thiện nội dung quy trình quản NSNN là vấn đề hết sức quan trọng và có ý nghĩa để không ngừng từng bước đổi mới và nâng cao dần chất lượng và hiệu quả quản lý NSNN phù hợp với mục tiêu chung trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội và hội nhập quốc tế. Để thực hiện yêu cầu quan trọng đó cần cải tiến và hoàn thiện những vấn đề chủ yếu sau: Một là, hoàn chỉnh, đảm bảo tính khoa học và tiên tiến của hệ thống chính sách, chế độ và tiêu chuẩn định mức thu, chi NSNN. Chất lượng và hiệu quả quản lý NSNN, trước hết phụ thuộc rất lớn vào phạm vi điều chỉnh của Luật Ngân sách và nhiều chính sách hướng dẫn thực hiện NSNN, cho nên quy trình ngân sách nói chung phải được tiêu chuẩn hóa và thống nhất hóa, phải xây dựng công nghệ quản lý ngân sách phù hợp với thực tế tình hình kinh tế - xã hội để tăng tính hiệu quả trong quản lý và sử dụng ngân sách như: thu ngân sách phải tập trung có trọng điểm, không được tùy tiện, chi ngân sách phải chủ động, không phải chịu sức ép phi tài chính trong khi điều hành. Các chỉ tiêu ngân sách (từ khâu lập, chấp hành và quyết toán) phải rõ mục đích sử dụng, có giá trị phân tích. Đặt công tác lập ngân sách đúng vị trí quan trọng của nó, chấm dứt tình trạng tùy tiện, thiếu trách nhiệm trong việc lập dự toán thu, chi tài chính của đơn vị, cơ quan... Muốn vậy, trong quản lý ngân sách đòi hỏi phải tiến hành một loạt biện pháp đồng bộ như hoàn chỉnh chế độ, chính sách, có định hướng dứt khoát thể hiện trong chính sách tài khóa, ngoài ra còn tiến hành hoàn chỉnh các mối quan hệ giữa các cơ quan hữu quan để tạo môi trường thuận lợi trong hoạt động ngân sách. Hai là, tổ chức thu NSNN và bố trí cấp phát kinh phí của NSNN cho các nhu cầu đã được phê duyệt. Tổ chức hệ thống thu NSNN chủ yếu tập trung mọi khoản thu do ngành thuế quản lý thống nhất. Cải tiến phương pháp thu và nộp thuế, đồng thời thường xuyên nâng cao công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ quản lý thu ngân sách, trang bị các phương tiện, thiết bị làm việc, cải tiến, điều chỉnh và cơ cấu hợp lý hệ thống định mức, tiêu chuẩn chi NSNN phù hợp với từng địa bàn, xác định đúng đắn cơ cấu chi NSNN cả về tỷ lệ định lượng và kết cấu định tính. Ba là, hoàn thiện chế độ kế toán và quyết toán NSNN, xây dựng quy chế kiểm tra, kiểm soát, thanh tra, kiểm toán có phân định nhiệm vụ, trách nhiệm rõ ràng, tránh chồng chéo, giẫm đạp lên nhau giữa các cơ quan chức năng. Quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn trong duyệt toán thu, chi ngân sách của các cơ quan tài chính và chính quyền địa phương các cấp. 1.3.3. Hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách nhằm vận hành đồng bộ hệ thống ngân sách địa phương Quan hệ về quản lý trong quy trình vận động của NSNN từ khâu lập, chấp hành và quyết toán ngân sách luôn gắn kết không tách rời với quá trình thực hiện chế độ phân cấp quản lý ngân sách. Sự tồn tại của hệ thống NSNN là sự tồn tại thống nhất cơ bản về phân giao nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền và các cơ quan chức năng các cấp đối với các vấn đề thuộc về NSNN. Luật NSNN đã xử lý khá căn bản quan hệ tài chính giữa các cấp chính quyền. Quan hệ ngân sách giữa Trung ương và địa phương được điều chỉnh theo luật, NSTW giữ vai trò chủ đạo, đồng thời thực hiện nguyên tắc phân định rõ các nguồn thu, nhiệm vụ chi đối với NSĐP. Quá trình đó luôn đảm bảo nguyên tắc thống nhất tập trung dân chủ trong tổ chức hệ thống ngân sách, xuyên suốt từ trung ương xuống địa phương về chế độ, chính sách, định mức, chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn của mỗi cấp quản lý ngân sách. Đó là điều kiện quan trọng để đưa mọi hoạt động thu, chi của NSNN ở các cấp vào nề nếp theo đúng quỹ đạo quản lý kinh tế - tài chính của Nhà nước. Có như vậy mới khắc phục tình trạng chồng chéo, cục bộ thiếu nhất quán và không bao quát các mặt trong quản lý ngân sách của các cấp, phát huy thế chủ động sáng tạo và đảm bảo tính độc lập tương đối của NSĐP, khai thác nuôi dưỡng nguồn thu và bố trí chỉ tiêu hợp lý. Để vận hành đồng bộ hệ thống NSĐP phải thực hiện các yêu cầu sau: - Quản lý NSNN phải quán triệt chính sách đổi mới chung về kinh tế - xã hội, vừa phải theo kịp tiến trình của công cuộc cải cách kinh tế - xã hội. Đổi mới chính sách ngân sách gồm các nội dung lớn như đổi mới chính sách thu, chính sách chi, chính sách phân cấp quản lý ngân sách... - Chính sách thu ngân sách phải được linh hoạt theo biến động của nền kinh tế. Trong đó, hệ thống thuế cần được xây dựng hoàn chỉnh, tránh tình trạng chồng chéo, trùng lắp và phải bảo đảm sự công bằng giữa các thành phần kinh tế. - Chi ngân sách phải dựa trên nguyên tắc tiết kiệm, hiệu quả, áp dụng nguyên tắc thắt chặt hay nới lỏng tùy theo điều kiện kinh tế - xã hội mỗi thời kỳ hoặc yêu cầu điều hành nội dung có tính chất vĩ mô, phải hướng vào tạo môi trường thuận lợi cho sự phát triển kinh tế - xã hội. Xã hội hóa một số khoản chi thường xuyên và thực hiện thống nhất định mức, tiêu chuẩn, chế độ chi. - Tổ chức, cải tiến lại hệ thống bộ máy và quy trình cấp phát của cơ quan tài chính, ngân hàng. 1.3.4. Hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách nhằm hạn chế thất thoát, lãng phí trong quản lý ngân sách nhà nước Thực hiện triệt để nguyên tắc tiết kiệm; thu, chi theo dự toán, chế độ, định mức, hạn chế thất thoát, lãng phí, chống tham nhũng NSNN là nhằm nâng cao hiệu quả thu, chi ngân sách quản lý và điều hành NSNN. Nâng cao hiệu quả thu, chi ngân sách luôn gắn liền với công tác tổ chức lại nguồn thu, cơ cấu lại nội dung chi, đẩy mạnh công tác xã hội hóa, cải tiến công nghệ quản lý, đổi mới quy trình lập, chấp hành, cấp phát, thanh toán và quyết toán NSNN. Muốn vậy phải thể chế hóa nội dung về quản lý và điều hành NSNN thành các quy phạm quy định cụ thể theo luật NSNN. Cụ thể là phải xây dựng đồng bộ, thống nhất quan hệ chặt chẽ giữa các khâu của quy trình và phân cấp quản lý ngân sách, những thể chế này phải được chấp hành nghiêm chỉnh, các quy phạm đó từng bước phải được hoàn thiện dần theo sự phát triển và yêu cầu quản lý kinh tế - xã hội cả nước. Hoàn thiện các quy phạm quy định cụ thể sẽ tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong quản lý NSNN, thể hiện qua các biện pháp chấn chỉnh xây dựng định mức, chỉ tiêu tài chính, cấp phát kinh phí, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, kiểm soát ngân sách. Từ đó tạo nên chuỗi quản lý chặt chẽ khép kín trong các khâu, như thế sẽ góp phần đẩy lùi nạn tiêu cực làm thất thoát, lãng phí NSNN. Chương 2 Thực trạng tổ chức quy trình và phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước ở tỉnh quảng ngãi (1998 - 2001) 2.1. Đặc điểm chủ yếu của tỉnh quảng ngãi chi phối hoạt động quản lý ngân sách nhà nước địa phương 2.1.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế - xã hội 2.1.1.1. Đặc điểm tự nhiên Quảng Ngãi là tỉnh thuộc miền Nam Trung Bộ, được tái lập tháng 7 năm 1989 sau khi tách tỉnh Nghĩa Bình, phía bắc giáp tỉnh Quảng Nam, tây giáp tỉnh KonTum, nam giáp tỉnh Bình Định, đông giáp biển Đông. Tỉnh Quảng Ngãi có tổng diện tích tự nhiên là: 5.860 km2, gồm 13 huyện, thị. - Khu vực miền núi: Có diện tích tự nhiên là: 1.896,22 km2, gồm 5 huyện là: Sơn Hà, Trà Bồng, Minh Long, Sơn Tây, Ba Tơ. - Khu vực đồng bằng: Có diện tích tự nhiên là: 3.225,32 km2, gồm 7 huyện, thị xã: Bình Sơn, Sơn Tịnh, thị xã Quảng Ngãi, Tư Nghĩa, Nghĩa Hành, Mộ Đức, Đức Phổ. - Khu vực hải đảo: Có huyện Lý Sơn, diện tích tự nhiên là: 9,97 km2, nằm cách bờ biển thuộc tỉnh 54 km. Địa hình tỉnh bố cục khá phức tạp; các con sông chảy theo hướng từ Trường Sơn đổ ra biển do đổ dốc từ tây sang đông cắt ngang địa phận tỉnh nhiều phần, trong đó có các sông chính là: Trà Bồng, Trà Khúc, Trà Câu và sông Vệ. Bờ biển dài chạy dọc theo phía đông của tỉnh và chung quanh hải đảo Lý Sơn, có 6 cửa biển là: Sa Cần, Sa Kỳ, Cổ Lũy, An Chuẩn, Mỹ á, Sa Huỳnh; cho phép khai thác phát triển ngành vận tải biển, hải sản, du lịch; đặc biệt trong tương lai khu công Nghiệp Dung Quất cũng mở ra cho tỉnh nhà nhiều hướng triển vọng khai thác mới. Về đất đai Với diện tích 585.630 ha, Quảng Ngãi có nhiều loại đất khác nhau, trong đó quan trọng là nhóm đất đỏ vàng trên núi thích hợp với cây công nghiệp dài ngày, cây đặc sản, dược liệu, chăn nuôi và nhóm đất phù sa thuộc hạ lưu sông thích hợp với cây lúa, cây công nghiệp ngắn ngày. Diện tích đất sử dụng là 248,2 nghìn ha. Trong đó: đất sử dụng nông nghiệp là 86 nghìn ha, lâm nghiệp 143 nghìn ha với diện tích đất có rừng là 119,6 nghìn ha và rừng trồng 23,9 nghìn ha, sử dụng vào các mục đích công nghiệp, xây dựng, thủy lợi, kho bãi,... là 16,5 nghìn ha và đất dân cư là 6,6 nghìn ha. Về khí tượng - thủy văn Quảng Ngãi nằm ở khu vực nhiệt đới, nhiệt độ trung bình hàng năm là 25,5 - 26,5oC; lượng mưa trung bình hàng năm khoảng 1.820 mm; độ ẩm không khí trung bình là 84 - 88%; tổng lượng bức xạ mặt trời trong năm đạt tới 100 Kcal và cả cao nhất vào tháng 5, tháng 6 khoảng 16 - 18 Kcal/m2/tháng. Về tài nguyên biển và ven biển Bờ biển Quảng Ngãi dài khoảng 129 km, vùng lãnh hải rộng lớn ngư trường khai thác có hiệu quả 11.000 km2 cho phép khai thác phát triển hải sản, đánh bắt gần và xa bờ, xây dựng khu du lịch, nghỉ mát và vận tải biển nhờ cảng nước sâu Dung Quất và các cảng khác. Về khoáng sản Quảng Ngãi có nhiều tích tụ khoáng sản, trong đó hiện đã khai thác, sử dụng như: Graphit, silimanhit, than bùn, kao lanh, đá xây dựng, nước khoáng... có khả năng mở rộng trong thời kỳ qui hoạch đến. Về tài nguyên nước và thủy năng Quảng Ngãi có hệ thống sông với tổng lưu lượng dòng chảy lớn; riêng hai sông Trà Khúc và sông Vệ đã đạt 7.431.000.000 m3. Tiềm năng thủy điện được đánh giá là phong phú, trữ năng kỹ thuật của sông Trà Khúc là 360.000 KW, tổng lượng điện năng đạt 1.688 triệu Kwh. Về tài nguyên rừng Rừng hiện còn chủ yếu ở địa hình núi cao. Độ che phủ của rừng khá thấp khoảng 20%. Diện tích đất trống đồi trọc 243,3 nghìn ha là địa bàn để trồng rừng nguyên liệu, cây công nghiệp và chăn nuôi. 2.1.1.2. Đặc điểm kinh tế - xã hội Từ một tỉnh có điểm xuất phát thấp, Quảng Ngãi đã có nhiều cố gắng phát triển một cách toàn diện. Cơ cấu kinh tế các ngành trong GDP có sự chuyển dịch đúng hướng, nhưng còn chậm so với thực tế, sự chuyển dịch cơ cấu kinh tế giữa các ngành và trong nội bộ ngành chưa thực sự tạo ra sự phân công lại lao động xã hội, đặc biệt là lao động trong nông nghiệp và nông thôn. Về sản xuất nông nghiệp. Năng suất lúa cả năm (tạ/ha): 1998: 32,1; 1999: 34,9; 2000: 37,5; 2001: 36,0 Giá trị sản xuất nông nghiệp (triệu đồng): 1998: 1.277.664; 1999: 1.493.517; 2000: 1.499.618; 2001: 1.460.785 Sản xuất công nghiệp Tính đến năm 2001 Quảng Ngãi có 38 doanh nghiệp; trong đó chủ yếu có qui mô vừa và nhỏ, các doanh nghiệp đã tự đầu tư đổi mới trang thiết bị, chuyển đổi mặt hàng, phương thức kinh doanh; đặc biệt là các DNNN tổ chức sắp xếp lại và dần đi vào sản xuất ổn định. Cơ sở sản xuất công nghiệp quốc doanh gồm (đơn vị): 1998: 20; 1999: 19; 2000: 17; 2001: 17; cơ sở sản xuất công nghiệp ngoài quốc doanh phân theo thành phần kinh tế gồm: 1998: 10.457; 1999:11.749; 2000: 12.001; 2001: 11.938. Trong tương lai khu công nghiệp Dung Quất là tiềm năng lớn góp phần gia tăng khai thác các nguồn lực sản xuất, dự án khu công nghiệp Dung Quất vẫn đang tiếp tục tiến độ xây dựng. Giá trị sản xuất công nghiệp của tỉnh qua các năm (triệu đồng - tính theo giá cố định năm 1994): 1998: 821.075; 1999: 871.333; 2000: 893.683; 2001: 1.098.026. Về sản xuất lâm nghiệp Sản phẩm chủ yếu ngành lâm nghiệp được khai thác như: trồng rừng, nuôi rừng; khai thác lâm sản và lâm nghiệp khác trên 51.021 ha, chủ yếu ở các lâm trường quốc doanh Ba Tô, Ba Tơ, Sơn Hà, Trà Tân, Trà Bồng. Hiện nay độ phủ xanh còn 30%, diện tích đất trống đồi trọc còn 380.000ha. Giá trị sản xuất lâm nghiệp (triệu đồng): 1998: 84.345; 1999: 87.568; 2000: 95.965; 2001: 89.040. Về sản xuất thủy sản Trữ lượng cá khai thác trên biển 60.000 - 67.000 ngàn tấn/năm. Ngoài ra còn phát triển nghề nuôi thủy sản nước ngọt, nước lợ theo công nghệ mới. Giá trị sản xuất ngành thủy sản (triệu đồng): 1998: 335.083; 1999: 386.225; 2000: 456.904; 2001: 544.318. Về dân số Theo thống kê năm 2.001 số dân trong tỉnh là 1.216.592 người, mật độ dân số 237 người/km2; có 11 huyện, 1 thị xã; 163 xã, 6 phường và 10 thị trấn. Số người đang làm việc trong các ngành kinh tế quốc dân: 1998: 532,19; 1999: 542,98; 2000: 559,19; 2001: 571,48; còn lại là học sinh, sinh viên, làm việc nội trợ và chưa tham gia lao động; số lao động là công nhân viên chức Nhà nước: 1998: 29.367 người, 1999: 33.140 người, 2000: 33.439 người, 2001: 35.006 người, như vậy số lao động trong khu vực nhà nước tăng nhanh ở các năm 1998, 1999 và trước đó nhưng đã chững lại ở những năm sau này do thực hiện chính sách tổ chức sắp xếp lại lao động khu vực nhà nước [38]. Về sự nghiệp giáo dục - đào tạo Sự nghiệp giáo dục - đào tạo không ngừng tổ chức sắp xếp cả hệ thống, đa dạng các loại hình đào tạo đáp ứng nhu cầu về học tập của nhân dân, từng bước nâng cấp cơ sở vật chất và năng lực đội ngũ giáo viên. Số trường, lớp học, học sinh, giáo viên mẫu giáo và phổ thông tính đến năm học 2000 - 2001 toàn tỉnh có: Bảng 2.1: Bảng tổng hợp trường, lớp, giáo viên và học sinh phổ thông Trường Lớp Học sinh Giáo viên Mẫu giáo 1.329 163 35.276 1.342 Phổ thông Cấp I 229 171.221 171.221 5.459 Cấp II 119 2.258 90.721 3.472 Cấp I, II 5 - - - Cấp II, III 12 - - - Cấp III 21 749 34.965 1.060 Đối với sự nghiệp đào tạo, gồm đào tạo công nhân kỹ thuật, giáo dục cao đẳng, trung học chuyên nghiệp, cao đẳng cộng đồng, văn hóa nghệ thuật; ngoài ra còn đăng cai tổ chức đào tạo các lớp đại học với nhiều loại hình khác nhau. Tính đến năm 2001, cơ sở phòng và chữa bệnh của tỉnh có: 13 bệnh viện, 17 phòng khám khu vực và 169 trạm y tế xã, phường. Số giường bệnh: ở bệnh viện 1.545, ở phòng khám khu vực 190, ở trạm y tế xã, phường 592. Số cán bộ y tế: Ngành Y: bác sĩ 350, y sĩ 818, y tá 541, nữ hộ sinh 263; ngành dược: dược sĩ đại học 40, dược sĩ trung học 75, dược tá 55 [8, 38]. 2.1.2. Đặc điểm tình hình thực hiện thu, chi ngân sách của tỉnh Quảng Ngãi (1998 - 2001) 2.1.2.1. Đặc điểm tình hình thu ngân sách Cùng với sự tăng trưởng kinh tế, thu NSNN trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi tăng nhanh, ổn định (thời kỳ 1998 - 2001 tăng bình quân khoảng 7,3%). Nguồn thu chủ yếu từ thuế của DNNN trung ương và địa phương; thu thuế công thương nghiệp ngoài quốc doanh và thuế sử dụng đất nông nghiệp trên địa bàn. Nếu so với tốc độ tăng GDP bình quân của cùng thời kỳ là 8,56%, thì tốc độ tăng thu ngân sách là hợp lý. Nhưng nếu so sánh tỷ lệ động viên với GDP thì tỷ lệ động viên trên GDP bình quân của Quảng Ngãi là 8% còn thấp xa với mức huy động của cả nước (bình quân khoảng 20 - 22%). Tuy nhiên, tỷ lệ này cũng là hợp lý, vì nhìn vào cơ cấu các ngành trong GDP (năm 2001) thì ngành nông nghiệp chiếm 47,52%; ngành công nghiệp chiếm 13,19% (chưa kể công nghiệp trung ương); xây dựng cơ bản chiếm 3,16% và thương mại dịch vụ chiếm 36,13%. Do mức huy động thu ngân sách trong lĩnh vực nông lâm nghiệp rất thấp mà lại chiếm tỷ trọng lớn trong tổng GDP, nên tổng hợp tỷ lệ huy động thấp. Bảng 2.2: Thu ngân sách theo cơ cấu ngành ĐVT: % Chỉ tiêu 1998 1999 2000 2001 Tổng thu 100 100 100 100 Trong đó: - Ngành công nghiệp 27,4 29,1 25,8 27,5 - Ngành xây dựng 4,4 6,40 7,5 6,2 - Ngành nông nghiệp 11,9 11,7 8,5 9,1 - Ngành lâm nghiệp 4,5 4,8 4,7 4,9 - Ngành giao thông 2,0 1,8 1,9 2,1 - Thương nghiệp - XNK 19,6 20,5 22,1 18,2 - Thuế, phí và thu khác 30,2 25,7 29,5 32 Bảng 2.3: Tỷ lệ huy động của ngân sách % GDP ĐVT: % Chỉ tiêu 1998 1999 2000 2001 Mức huy động toàn quốc 21,6 20,5 18,3 18 Mức huy động Quảng Ngãi 7,6 7,2 7,4 7,0 Hiện nay, trong tổng thu NSNN trên địa bàn còn quá thấp, không đủ để chi đầu tư phát triển nên hàng năm trung ương phải hỗ trợ trên 50%. Tình hình thu ngân sách trên địa bàn Quảng Ngãi được thể hiện qua bảng bảng 2.4. Bảng 2.4: Thu NSNN trên địa bàn tỉnh quảng ngãi ĐVT: triệu đồng Nội dung 1998 1999 2000 2001 Tỷ lệ (%) A 1 2 3 4 5=4/1 I. Tổng thu NSĐP 171.989 183.082 204.880 188.700 109,71 1. Thu DNNN TW 46.891 46.054 67.266 52.324 111,58 2. Thu DNNN ĐP 12.599 9.725 9.245 11.829 93,88 3. Thuế CTN ngoài QD 28.914 30.690 32.538 38.594 133,47 4. Thuế TTĐB 32.000 35.500 32.200 33.100 103,43 5. Thu từ XN ĐTNN 26 67 1.500 2.100 - 6. Thu lệ phí trước bạ 6.785 7.348 7.210 7.520 110,83 7. Thuế sử dụng đất NN 12.554 13.518 13.429 807 6,4 8. Thu xổ số kiến thiết 2.312 2.600 2.514 2.721 117,69 9. Thuế thu nhập 1.374 1.706 1.210 1.225 89,15 10. Phí, lệ phí 5.379 5.750 6.278 6.620 123,07 11. Thuế nhà đất 1.695 1.593 1.838 1.570 94,63 12. Thu KHCB nhà 160 26 54 52 32,5 13. Thu tiền SD đất 3.297 2.162 2.734 3.027 91,81 14. Tiền cho thuê đất 1.197 1.066 820 851 71,09 15. Thuế CQSD đất 772 787 712 715 92,61 16. Thu tiền bán nhà 534 290 212 224 41,94 17. Thu khác ngân sách 15.500 24.200 25.120 25.421 164,00 II. Thu hỗ trợ từ TW 211.814 237.341 453.322 670.968 316,77 Theo bảng 2.4 cho thấy, thu DNNN địa phương có xu hướng giảm đều qua các năm, từ 12.599 triệu đồng ở năm 1998 giảm xuống còn 11.829 triệu đồng ở năm 2001 và chỉ bằng 93,88% so với năm 1998; thu từ kinh tế ngoài quốc doanh tăng đều qua các năm và nếu so năm 2001 với 1998 thì tỷ lệ tăng là 133,47%. Điều đó cho thấy thu từ khu vực kinh tế ngoài quốc doanh là một tiềm năng lớn của tỉnh và cần được chú ý khuyến khích nhằm tăng cường nguồn thu trong tỉnh. Nếu xét theo ngành thì số thu ngân sách của ngành công nghiệp chiếm tỷ trọng thu lớn nhất (27,5%); thứ đến là các ngành thương nghiệp (18,2%); ngành nông nghiệp (9,1%)... Thể hiện tiềm năng thu của tỉnh là từ các ngành công nghiệp, nhưng nếu loại trừ công nghiệp trung ương thì công nghiệp của địa phương lại chiếm tỷ trọng không đáng kể. Việc huy động vốn vào NSNN bằng nhiều hình thức, đáng kể là khoản huy động từ việc phát hành trái phiếu KBNN và công trái xây dựng Tổ quốc năm 1999 theo Quyết định của Bộ trưởng Bộ Tài chính; kết quả huy động: về trái phiếu kho bạc được 34.710 triệu đồng tăng gấp 3,4 lần so kế hoạch Trung ương giao, huy động công trái đạt 13.329 triệu đồng bằng 75% chỉ tiêu được phân bổ. Năm 2000 huy động vốn NSNN cho đầu tư phát triển bằng hai phương thức huy động mới: đấu thầu qua Trung tâm Giao dịch chứng khoán và Bảo lãnh phát hành, nhờ có sự triển khai kịp thời đồng bộ nên kết quả ước tính huy động 9.850 tỷ đồng, bằng 85,6% chỉ tiêu kế hoạch; ngoài ra, KBNN đã phát hành trái phiếu huy động cho hai công trình (Phúc Sơn - Hải Dương và Chí Linh - Vũng Tàu) với số tiền là 37 tỷ đồng để đầu tư phát triển. Giai đoạn 1997 tổng số vốn đầu tư toàn tỉnh đạt 9,3% thì đến năm 2001 tăng lên 40,8% GDP; tốc độ tăng bình quân hàng năm là 37,2%. Trong 5 năm 1997 đến 2001, tổng vốn đầu tư toàn xã hội đạt 5.085 tỷ đồng; bao gồm: vốn đầu tư nhà nước (vốn của NSNN, vốn tín dụng nhà nước và vốn đầu tư phát triển của các DNNN) chiếm 67 - 68%; vốn huy động nội dung và của các doanh nghiệp tư nhân chiếm 6,7 - 8%; vốn FDI chiếm 25,8% (trong đó: vốn đầu tư cho thủy lợi chiếm 13,84%; vốn đầu tư cho cơ sở hạ tầng giao thông, chủ yếu là giao thông nông thôn, chiếm 20,6% tổng vốn đầu tư toàn xã hội). Như vậy, thu ngân sách của Quảng Ngãi không đủ nhu cầu chi và hàng năm phải nhận hỗ trợ của NSTW. Điều này cho thấy chủ động trong việc điều hành chi ngân sách và đặc biệt là chi ngân sách về phát triển cơ sở hạ tầng nông thôn. 2.1.2.2. Đặc điểm tình hình chi ngân sách Chi ngân sách hợp lý và có hiệu quả luôn là vấn đề đặt ra đối với các cấp ngân sách. Bởi vì, thông qua hoạt động này sẽ tạo môi trường kinh tế - xã hội để giải quyết công ăn, việc làm, cải thiện đời sống của dân cư, ổn định nền kinh tế. Quảng Ngãi là một trong những tỉnh duyên hải miền Trung có thu ngân sách nhỏ bé không cân xứng với yêu cầu phát triển kinh tế - xã hội trong điều kiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Vì vậy, những năm qua Quảng Ngãi luôn được sự hỗ trợ của NSTW. Chi ngân sách tỉnh Quảng Ngãi được thể hiện qua bảng 2.5. Bảng 2.5: Tình hình chi ngân sách tỉnh ĐVT: triệu đồng Nội dung 1998 1999 2000 2001 Tỷ lệ (%) A 2 3 4 5 6=5/4 Tổng số chi NSĐP 359.977 403.552 658.230 793.850 220,52 I. Chi ĐTXDCB 81.377 105.687 124.383 249.777 306,93 Tỷ lệ % so với tổng chi 22,60% 26,18% 18,90% 31,46% - II. Chi thường xuyên 276.526 295.765 532.540 542.774 196,28 Tỷ lệ % so với tổng chi 77,40% 73,82% 81,10% 68,54% Trong đó: 1. Chi trợ giá 1.820 1.403 9.018 3.414 187,58 2. Chi sự nghiệp kinh tế 36.870 31.729 41.875 47.345 128,41 3. NCKH - CN 2.280 3.045 4.014 6.762 296,57 4. Y tế 25.909 37.163 43.030 42.449 163,83 5. Giáo dục 108.714 112.870 140.268 153.256 140,97 6. Văn hóa 11.140 9.440 22.735 14.746 132,36 7. Đảm bảo xã hội 9.260 10.420 17.578 24.658 266,28 8. Chi quản lý HC 42.721 55.398 85.076 71.023 166,24 9. An ninh quốc phòng 4.900 8.283 11.646 11.209 228,75 Qua số liệu trên cho thấy, tốc độ chi ngân sách hàng năm tăng cao. Nếu năm 1998 số chi là 359.977 triệu đồng thì năm 2001 số chi đạt 793.850 triệu đồng, tỷ lệ tăng 220,52%. Trong tổng số chi ngân sách thì chi thường xuyên luôn chiếm tỷ trọng lớn từ 77,40% đến 68,54%; tuy nhiên, tỷ lệ này lại có chiều hướng giảm đều qua các năm. Ngược lại, chi đầu tư XDCB chiếm tỷ trọng nhỏ (từ 22,60% đến 31,46%); nhưng tỷ lệ này lại có xu hướng tăng dần đều qua các năm. Diễn biến này là phù hợp với sự phát triển của một tỉnh nghèo, điều kiện cơ sở hạ tầng còn thấp, đặc biệt là cơ sở hạ tầng nông thôn. Nếu so sánh thu - chi ngân sách với GDP trong tỉnh thì mặc dù số thu hàng năm đều tăng, nhưng so với GDP thì tỷ lệ thu ngân sách giảm dần qua các năm (bảng 2.5). Năm 1998 tỷ lệ thu so với GDP là 7,67% thì đến năm 2001 tỷ lệ này là 7,00%. Ngược lại, chi ngân sách về XDCB thì tăng lên về số tuyệt đối và tỷ lệ trên GDP. Năm 1998 số chi là 81,371 triệu đồng, chiếm 3,34% GDP thì đến năm 2001 số chi là 249,777 triệu đồng, chiếm 7,73% GDP. Bảng 2.6: Tỷ trọng thu - chi ngân sách trên địa bàn Chỉ tiêu 1998 1999 2000 2001 1. GDP theo giá thực tế (triệu đồng) 2.430.038 2.748.421 2.920.179 3.229.475 2. Tổng thu NSNN (triệu đồng) 401.095 464.847 663.807 897.106 Trong đó: - Thu NSNN trên địa bàn 186.554 196.213 210.485 226.138 Tỷ lệ % GDP 7,67 7,13 7,20 7,00 - Thu trợ cấp từ trung ương (triệu) 214.514 268.638 453.322 670.968 3. Tổng chi NSNN (triệu đồng) 359.977 403.552 658.230 793.850 Trong đó: chi XDCB 81.371 105.687 124.383 249.777 Tỷ lệ % GDP 3,34 3,84 4,25 7,73 Thực hiện chi trả thanh toán các khoản chi NSNN trong lĩnh vực đầu tư XDCB qua hệ thống đầu tư phát triển nhanh chóng chính xác, chuẩn bị đầy đủ về vốn và tiền mặt để đáp ứng một cách tốt nhất nhu cầu chi của cơ quan Bảo hiểm xã hội phục vụ việc chi trả cho các đối tượng chính sách. Công tác điều hòa vốn, tiền mặt và tổ chức thanh toán chi trả NSNN qua KBNN là một trong hai mặt quan trọng công tác quản lý chi NSNN. Công tác quản lý thu - chi ngân sách xã bước đầu được triển khai, hầu hết các xã đều thực hiện thu - chi ngân sách theo cơ chế một cấp ngân sách hoàn chỉnh, thông qua công tác quản lý ngân sách xã đã giúp cho chính quyền địa phương nắm được tình hình tài chính của xã, từng bước đưa công tác thu chi đi vào nề nếp. Tiếp tục hoàn thiện việc kiểm soát các khoản chi NSNN theo Luật NSNN qua hệ thống KBNN, thông qua công tác kiểm soát chi có thể từ chối cấp phát hoặc thanh toán. Công tác kiểm soát chi ngân sách của KBNN góp phần thực hiện tiết kiệm chi NSNN, nhưng quan trọng hơn là tạo ra được sự thay đổi cơ bản trong việc chấp hành chế độ quản lý tài chính và kỷ luật chi tiêu công quỹ. Đồng thời qua việc phổ biến hướng dẫn cơ chế quản lý chi NSNN làm cho cấp ủy, chính quyền địa phương và các ngành không còn coi nhiệm vụ quản lý chi là công việc chỉ riêng của cơ quan KBNN, tài chính. 2.2. Thực trạng tổ chức thực hiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước ở tỉnh quảng ngãi (1998 - 2001) 2.2.1. Về quy trình ngân sách địa phương Quá trình lập, chấp hành, quyết toán NSĐP gồm ba nhóm nội dung: lập, xét duyệt và phê chuẩn NSĐP; chấp hành NSĐP và quyết toán NSĐP. Dưới đây nghiên cứu qui trình NSĐP với ba nội dung đó. 2.2.1.1. Lập, xét duyệt và phê chuẩn NSĐP Quá trình việc lập, xét duyệt và phê chuẩn NSĐP được thực hiện như sau: Hàng năm vào quí II UBND tỉnh Quảng Ngãi căn cứ vào chỉ thị của Chính phủ và thông tư hướng dẫn của Bộ Tài chính và định hướng phát triển kinh tế - xã hội của địa phương giao cho Sở Tài chính - Vật giá tỉnh Quảng Ngãi hướng dẫn cụ thể các ngành, huyện... trong tỉnh lập kế hoạch ngân sách theo phạm vi được giao. Các ngành, UBND các huyện chỉ đạo các đơn vị trực thuộc các ngành và UBND các xã lập dự toán thu, chi ngân sách và gửi lên theo từng cấp, Sở Tài chính - Vật giá tổng hợp thành dự toán ngân sách tỉnh. Sở Tài chính - Vật giá có trách nhiệm giúp UBND tỉnh trình HĐND tỉnh quyết định phân bổ dự toán thu, chi NSĐP. Căn cứ Nghị quyết của HĐND về dự toán thu, chi NSĐP, UBND quyết định giao chỉ tiêu thu, chi ngân sách và mức bổ sung cân đối, tỷ lệ điều tiết cho các huyện và chỉ tiêu thu, chi ngân sách cho các ngành (bao gồm cả kinh phí ủy quyền, chương trình mục tiêu, các cấp dưới trình tự cũng làm tương tự). Sau khi nhận được dự toán thu, chi ngân sách được cấp có thẩm quyền giao, các đơn vị dự toán phải tổ chức phân bổ và giao dự toán thu, chi ngân sách cho các đơn vị trực thuộc, đảm bảo khớp về tổng mức và báo cáo lên cơ quan cấp trên và cơ quan tài chính đồng cấp, cơ quan tài chính cùng cấp có trách nhiệm kiểm tra dự toán nếu có vấn đề chưa phù hợp thì điều chỉnh lại, sau 15 ngày nhận được báo cáo nếu không có ý kiến thì coi như chấp nhận [8]. Dự toán NSĐP còn phải tổng hợp theo từng lĩnh vực thu, chi theo cơ cấu giữa chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển, chi trả nợ. Ngoài ra, dự toán ngân sách của các năm trong thời kỳ ổn định 1998 - 2001 phải cân đối giữa số thu và chi trên cơ sở số thu của ngân sách gồm các khoản thu ngân sách được hưởng 100%, các khoản thu phân chia theo tỷ lệ đã được quy định, số dự kiến huy động vốn trong nước để đầu tư xây dựng kết cấu hạ tầng (nếu có) và số bổ sung từ ngân sách cấp trên. Hệ thống định mức, tiêu chuẩn chi tiêu NSNN đã được sửa đổi, bổ sung, việc giao dự toán có tiến bộ hơn so với năm 1997. 2.2.1.2. Chấp hành NSĐP Sau khi NSĐP được các cơ quan quyền lực nhà nước địa phương thông qua bằng các nghị quyết của HĐND và quyết định của UBND, việc chấp hành NSĐP được thực hiện thống nhất theo văn bản quy định của trung ương và chỉ chỉ đạo của UBND [3]. Hệ thống cơ quan thu (bao gồm cơ quan thuế, hải quan và các cơ quan được Bộ Tài chính ủy quyền thu) chịu trách nhiệm xây dựng dự toán thu theo quí, năm; quản lý đôn đốc và trực tiếp tập trung các khoản thu NSNN theo quy định và nộp KBNN đầy đủ kịp thời. Cơ quan KBNN thu toàn bộ các khoản thu NSNN, hạch toán thu và phân chia tỷ lệ phần trăm cho các cấp ngân sách theo qui định. Các tổ chức cá nhân có nghĩa vụ kê khai và nộp đầy đủ đúng chế độ các khoản thu cho NSNN. Trong quá trình chấp hành ngân sách, cơ quan tài chính căn cứ vào kế hoạch thu của cơ quan thuế lập để lập dự toán thu, chi ngân sách hàng quí và chi tiết một số mục chi theo qui định. Các đơn vị dự toán hàng tháng, quí phải lập dự toán gửi cơ quan tài chính cùng cấp xem xét cấp phát. Cơ quan KBNN cùng cấp có trách nhiệm kiểm soát và thanh toán chi trả [3]. Như vậy, HĐND các cấp có trách nhiệm giám sát UBND các cấp và các cơ quan chấp hành NSĐP. Hệ thống cơ quan hành chính bao gồm: Chính phủ, Bộ Tài chính đến UBND các cấp chỉ đạo theo nguyên tắc mệnh lệnh của cấp trên đối với cấp dưới và cấp dưới phải chấp hành. Hệ thống dọc ngành tài chính từ Bộ Tài chính các Sở Tài chính, hệ thống KBNN, hệ thống cơ quan thuế, Phòng Tài chính huyện là hệ thống cơ quan chuyên ngành có các thẩm quyền chỉ đạo về nghiệp vụ chuyên môn thực hiện theo nguyên tắc tập trung dân chủ. Hệ thống ngang ở địa phương bao gồm các Sở Tài chính, các sở, ban ngành ở tỉnh, Phòng Tài chính với các ban, phòng ở huyện có chức năng giải quyết quan hệ giữa ngân sách các cấp với các đơn vị dự toán thuộc cấp mình, tổ chức xét duyệt dự toán, cấp phát, kiểm tra quá trình chấp hành ngân sách, quản lý chi tiêu của đơn vị theo đúng nguyên tắc chế độ tài chính nhà nước [7]. 2.2.1.3. Quyết toán NSĐP Quyết toán NSĐP là tổng kết đánh giá thực hiện quá trình lập và chấp hành ngân sách. Nguyên tắc quyết toán ngân sách phải được quyết toán từ cơ sở lên và phải quyết toán thống nhất về chứng từ thu, chi NSNN, về hệ thống tài khoản, sổ biểu mẫu kế toán và mục lục ngân sách theo qui định chung. Về quá trình lập quyết toán ngân sách. Các đơn vị dự toán cơ sở lập quyết toán của đơn vị gửi lên đơn vị dự toán cấp I, các đơn vị dự toán cấp I xét duyệt quyết toán của đơn vị trực thuộc lập quyết toán đơn vị mình để gửi cho cơ quan tài chính. Cơ quan tài chính các cấp ở địa phương có trách nhiệm thẩm tra báo cáo quyết toán thu, chi ngân sách cấp dưới lập báo cáo quyết toán thu, chi ngân sách cấp mình và tổng hợp báo cáo quyết toán thu, chi NSĐP trình UBND đồng cấp phê duyệt để gửi cơ quan tài chính cấp trên. Cơ quan KBNN các cấp có trách nhiệm tổ chức thực hiện công tác kế toán và lập báo cáo quyết toán xuất nhập quỹ NSNN theo chế độ qui định. Về xét duyệt và quyết định NSĐP. Sau khi UBND các cấp phê duyệt quyết toán NSĐP sẽ trình ra HĐND cùng cấp xem xét phê duyệt. HĐND có thể nêu các vấn đề chất vấn yêu cầu UBND và các cơ quan chức năng giải đáp trước khi phê chuẩn. 2.2.1.4. Đánh giá kết quả tổ chức thực hiện quy trình NSĐP Thứ nhất, quá trình lập dự toán ngân sách các cấp trong tỉnh gồm các cấp ngân sách như: ngân sách xã, phường, thị trấn; ngân sách huyện, thị xã và tỉnh nói chung được tiến hành dựa trên cơ sở các Chỉ thị, Thông tư hướng dẫn thực hiện Luật NSNN về lập, chấp hành, quyết toán và phân cấp quản lý NSĐP; kế hoạch kinh tế - xã hội của tỉnh (cả ngắn hạn và dài hạn); số kiểm tra về dự toán ngân sách của Bộ Tài chính giao; chính sách, chế độ thu, chi của Nhà nước; đánh giá ước thực hiện ngân sách năm báo cáo (năm trước) của tỉnh... Như vậy, quá trình lập, xét duyệt, phê chuẩn NSĐP nêu trên là một quá trình khá chặt chẽ được tính toán và lập từ các đơn vị ngân sách thấp nhất các cấp ngân sách (xã, huyện, tỉnh) và tổng hợp theo nguyên tắc kế hoạch hóa rất khoa học thành ngân sách tỉnh. Quá trình lập dự toán đảm bảo nguyên tắc dân chủ, công khai trong việc thảo luận về NSĐP; đảm bảo nguyên tắc dân chủ, công khai trong việc thảo luận về NSĐP; đảm bảo quy trình chi. Ngoài ra, việc duyệt và giao dự toán còn chậm, đặc biệt có đơn vị (đơn vị trung ương đóng trên địa bàn tỉnh) đến tháng 9 mới tạm giao dự toán 6 tháng đầu năm. Do không có dự toán nên KBNN chỉ cấp tạm ứng theo hạn mức kinh phí được phân bổ, có đơn vị không chủ động làm thủ tục thanh toán nên số dư tạm ứng có thời kỳ dâng lên rất cao. Mặt khác, quy định chung của Nhà nước trung ương và địa phương chưa xác lập rõ trách nhiệm cá nhân của người phân bổ ngân sách và người chuẩn chi. Thứ hai, theo Nghị quyết của HĐND và Quyết định của UBND về chấp hành ngân sách; hệ thống cơ quan thu (thuế, hải quan, tài chính, cơ quan khác), chi ngân sách tỉnh (tài chính) xây dựng kế hoạch thu và kế hoạch cấp phát cho từng giai đoạn. Cụ thể, xây dựng dự toán thu, chi ngân sách quý có chia ra các tháng gửi cơ quan tài chính theo thời hạn trước 10 ngày của tháng cuối quý trước. HĐND đã chứng tỏ một phần vai trò của mình trong việc quyết định cụ thể tình hình NSĐP như phân bổ ngân sách, dự toán ngân sách theo từng chỉ tiêu từ tổng hợp đến chi tiết. Mối quan hệ giữa các cơ quan có liên quan tới quản lý quỹ NSNN (NHNN, KBNN, tài chính) đã được cải thiện nhiều nên đã có những bước điều hành, sử dụng hợp lý và có hiệu quả các nguồn thu NSNN, như xây dựng thống nhất các biện pháp tổ chức thu, chi ngân sách; kiểm tra, đối chiếu, báo cáo thu, chi ngân sách giữa các cơ quan tài chính, KBNN, thuế để trình UBND. Xây dựng khung khen thưởng thu vượt dự toán, kiểm tra, quyết định xử phạt và giải quyết các khiếu nại về thu nộp theo luật định. Cơ quan tài chính tăng cường trách nhiệm kiểm tra, giám sát thường xuyên đối với các cơ quan có liên quan trong chấp hành thu và có những kiến nghị các biện pháp tích cực hữu hiệu. Căn cứ vào dự toán chi NSNN quý, yêu cầu nhiệm vụ chi, cơ quan tài chính tiến hành cấp phát kinh phí theo nguyên tắc cấp trực tiếp đến các đơn vị sử dụng ngân sách và thanh toán trực tiếp từ KBNN cho người được thụ hưởng NSNN. Những vấn đề nổi bật chủ yếu trong quản lý chi ngân sách của tỉnh như: Chi phần lớn thực hiện theo tiêu chuẩn, định mức có kế hoạch cụ thể, việc chi đã có sự phối hợp cân đối giữa thu và chi; chỉ đạo thống nhất ở các cơ quan quản lý ngân sách về các quy định xử lý những trường hợp phát sinh ngoài dự kiến khi thu không đảm bảo chi; cơ chế, phương thức cấp phát và hạch toán chi tiêu đã cải tiến nhiều làm giảm bớt rườm rà và khó khăn trong quản lý. Trường hợp thật cần thiết có thể điều chỉnh mục chi NSNN để giải quyết nhu cầu chi phát sinh cụ thể. Việc điều chỉnh mục lục ngân sách cho thấy chất lượng của việc lập dự toán không sát với thực tế. Ngân sách xã còn nhiều khó khăn, có thể do văn bản hướng dẫn Luật ngân sách chưa được triển khai đồng bộ, trình độ cán bộ làm công tác ngân sách ở xã trình độ chuyên môn còn yếu, chủ yếu làm theo thói quen và kinh nghiệm. Hệ thông các trường, trạm y tế, đến nay đã mở tài khoản tại KBNN, nhưng cán bộ kế toán ở đây phần lớn làm kiêm nhiệm, vì vậy việc tổng hợp báo cáo thường không kịp thời chính xác, tình trạng tự thu, tự chi chưa được khắc phục triệt để. Thứ ba, việc duyệt quyết toán ngân sách được thực hiện trình tự từ dưới lên trên. Các đơn vị có nhiệm vụ thu, chi NSNN lập quyết toán của đơn vị mình, cơ quan dự toán cấp trên có trách nhiệm kiểm tra và duyệt quyết toán thu, chi ngân sách thuộc phạm vi mình quản lý gửi cơ quan tài chính. Cơ quan tài chính duyệt quyết toán thu, chi của các cơ quan cùng cấp; thẩm tra ngân sách cấp dưới và tổng hợp NSĐP trình UBND xem xét trình HĐND cùng cấp phê chuẩn, rồi báo cáo cơ quan hành chính Nhà nước và cơ quan tài chính cấp trên. Tổ chức hạch toán kế toán về NSNN cơ bản thực hiện theo yêu cầu của hạch toán, hệ thống sổ, chế độ và báo biếu kế toán cũng được sửa đổi phù hợp hơn. Các đơn vị chi tiêu ngân sách chịu sự giám sát của cơ quan cấp phát mà trước hết là KBNN. Đối với công tác kế toán, quyết toán NSNN chưa có quy định hợp lý về trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách; quyền hạn và trách nhiệm của thủ trưởng đơn vị dự toán cấp trên, của cơ quan tài chính trong việc kiểm tra, phê duyệt, thẩm định quyết toán; của KBNN trong tổ chức kế toán ngân sách để đảm bảo yêu cầu công tác kế toán, quyết toán là trung thực, kịp thời, đầy đủ. Thứ tư, tổ chức kiểm tra, kiểm soát các khoản thu, chi tài chính dưới nhiều hình thức khác nhau như kiểm tra, thanh tra nội bộ đơn vị; kiểm tra, thanh tra của ngành tài chính; kiểm tra, thanh tra của các cơ quan kiểm tra nhà nước... Việc kiểm tra được thực hiện trước, trong và sau quá trình chấp hành ngân sách, ở đây có thể nói đến vai trò của KBNN kiểm tra người chuẩn chi, điều kiện chi, mục đích, tính chất của các khoản chi là tốt nhất. Tuy dự toán chi chưa đáp ứng yêu cầu chi của luật ngân sách là phân bổ theo 23 mục, nhưng bước đầu được phân bổ theo 11 mục chi chủ yếu. Việc mua sắm, sửa chữa được quản lý chặt chẽ bằng cơ chế đấu thầu (đối với tài sản, hợp đồng có giá trị trên 100 triệu đồng). 2.2.2. Về phân cấp quản lý ngân sách địa phương Luật NSNN ban hành ngày 20/3/1996, đánh dấu một giai đoạn mới của cơ chế phân cấp quản lý ngân sách. Luật NSNN, Nghị định số 87/CP ngày 19/12/1996 của Chính phủ về phân cấp quản lý các khâu lập, chấp hành và quyết toán NSNN, luật sửa đổi bổ sung một số điểm của Luật NSNN ban hành ngày 20/5/1998, Nghị định số 51/1998/NĐ-CP ngày 18/7/1998 của Chính phủ sửa đổi bổ sung Nghị định 87/CP ngày 19/12/1996 của Chính phủ đã quy định chi tiết việc phân cấp quản lý lập, chấp hành và quyết toán NSNN. Luật NSNN và các nghị định của Chính phủ quy định về việc phân cấp quản lý ngân sách lần này đã quy định rõ ràng nội dung và mối quan hệ giữa các cấp chính quyền, các ngành, các tổ chức cá nhân trong việc chấp hành ngân sách, đồng thời khẳng định NSNN là thống nhất. Chỉ có Chính phủ (hoặc Chính phủ ủy quyền cho Bộ Tài chính) có quyền ban hành chính sách, chế độ tiêu chuẩn, định mức chi. Ngoài ra cơ chế mới còn phân định rõ nguồn thu và nội dung chi giữa các cấp ngân sách và lần đầu tiên quy định đưa ngân sách xã phường vào hệ thống NSNN [18]. - Phân cấp quản lý nguồn thu NSĐP Bao gồm ngân sách tỉnh (hoặc thành phố trực thuộc trung ương), ngân sách huyện (thị xã), ngân sách xã (hoặc phường, thị trấn), nguồn thu được phân thành hai nhóm: đó là thu cố định và thu điều tiết. Nguồn thu của NSĐP, cơ chế phân cấp quản lý hiện hành đã quy định rõ các khoản thu cố định được để lại 100% cho từng cấp ngân sách và các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm giữa các cấp ngân sách tỉnh, huyện, xã (gọi là tỷ lệ điều tiết) đã tạo chủ động và tăng cường trách nhiệm đối với chính quyền các cấp trong việc chăm lo bồi dưỡng quản lý nguồn thu ngân sách trong tỉnh. Việc phân định rõ nguồn thu, tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu, số bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới được ổn định từ 3-5 năm. Cơ chế mới này đã mở rộng quyền hạn cho các cấp chính quyền về lĩnh vực thu NSNN, chẳng hạn, cho phép HĐND tỉnh quyết định các khoản phụ thu, một số khoản phí, lệ phí, cho phép địa phương được phép vay để đầu tư phát triển; cho phép HĐND huyện, xã được quyết định các khoản thu do dân đóng góp (bắt buộc hoặc tự nguyện) để xây dựng kết cấu hạ tầng địa phương. Trên cơ sở quy định đó, đã tạo ra sự năng động và tính hợp lý đối với từng địa phương trong việc quy định các khoản thu, đồng thời vẫn đảm bảo được sự quản lý của các cấp trên và tính thống nhất của NSNN [7]. Hệ thống chính sách thu có nhiều loại, thuế có nhiều sắc thuế với nhiều thuế suất; phí, lệ phí,... Trong đó thuế GTGT đã thể hiện tính ưu việt hơn khi thay thế thuế doanh thu và thuế thu nhập doanh nghiệp đã góp phần đảm bảo tính hợp lý cho đối tượng nộp thuế, khả năng huy động nguồn thu nhiều hơn, tuy vẫn còn bộc lộ một số bất cập khi áp dụng. Các khoản thu vượt của ngân sách đo thường trực HĐND, UBND tỉnh quyết định. Các đơn vị thu (thuế, hải quan, cơ quan khác) tích cực triển khai các biện pháp thu, tổ chức bộ máy thu được kiện toàn từng bước như tổ chức sắp xếp, đào tạo, bồi dưỡng lại để nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ. - Phân cấp quản lý nhiệm vụ chi NSĐP Nhiệm vụ chi của NSĐP bao gồm hai nhóm: chi thường xuyên và chi đầu tư phát triển. Ngoài ra, nhiệm vụ chi của ngân sách cấp tỉnh còn phải đảm nhiệm bổ sung cân đối ngân sách cho cấp dưới, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính, chi trả nợ gốc tiền vay cho đầu tư. Ngân sách huyện ngoài nhiệm vụ chi thường xuyên, chi cho đầu tư phát triển còn phải đảm bảo chi bổ sung cho ngân sách xã. Nhiệm vụ chi của ngân sách cấp nào thì cấp đó đảm nhiệm, không được dùng ngân sách cấp này chi cho nhiệm vụ của cấp khác. Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý Nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó. Ngoài ra, trong cơ chế phân cấp, dự toán ngân sách các cấp chính quyền địa phương được bố trí khoản dự phòng từ 3-5% tổng số chi để đáp ứng các nhu cầu chi phát sinh đột xuất trong năm ngân sách. Khoản dự phòng này mặc dù nhỏ nhưng có tác dụng tạo được sự chủ động giải quyết các công việc đột xuất phát sinh của các cấp chính quyền và giảm được công việc sự vụ cho cấp trên [7]. Luật NSNN và các nghị định về phân cấp quản lý ngân sách của Chính phủ là những văn bản pháp quy cao nhất. Nó đã và đang tạo hành lang pháp lý hữu hiệu trong việc quản lý và điều hành ngân sách giai đoạn hiện nay. Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện cơ chế phân cấp trong giai đoạn hiện nay, nội dung và phạm vi của phân cấp ngân sách nói chung và NSĐP nói riêng còn nhiều điểm cần phải tiếp tục nghiên cứu cải tiến, đổi mới. 2.2.2.1. Cơ chế và biện pháp điều hành thu, chi NSĐP - Công tác chỉ đạo điều hành thực hiện dự toán thu, chi NSNN + Trên cơ sở những chủ trương, biện pháp điều hành kế hoạch kinh tế - xã hội và dự toán NSNN đã được HĐND tỉnh thông qua; UBND tỉnh ban hành nhiệm vụ cho giám đốc Sở, Ban ngành; Chủ tịch UBND các huyện, thị xã; giám đốc các DNNN xây dựng chương trình kế hoạch cụ thể thuộc phạm vi của ngành, đơn vị mình phụ trách để thực hiện tốt dự toán thu, chi NSNN năm. + Căn cứ dự toán thu NSNN năm đã được UBND tỉnh quyết định, Cục thuế chịu trách nhiệm phối hợp với các Sở, ngành, huyện, thị xã triển khai thực hiện các biện pháp quản lý thu nhằm thu đúng, thu đủ theo qui định của pháp luật; chống thất thu, trốn thuế; thực hiện có hiệu quả và đồng bộ các biện pháp chống buôn lậu, gian lận thương mại, chống nợ đọng thuế. Thực hiện việc miễn giảm thuế cho nhân dân vùng bị thiên tai, lũ lụt, các đối tượng chính sách, hộ nghèo, xã nghèo đặc biệt khó khăn, miền núi, vùng cao, vùng sâu theo chính sách của Nhà nước; tiếp tục không thu thuế đối với hoạt động buôn chuyến hàng nông sản. + KBNN Quảng Ngãi có trách nhiệm thực hiện và chỉ đạo KBNN các huyện phối hợp với cơ quan tài chính và thuế các cấp thu, nộp các khoản thu vào NSNN theo đúng chế độ qui định, đồng thời căn cứ vào các qui định về tỷ lệ điều tiết nguồn thu giữa các cấp ngân sách, để xác định số thu điều tiết cho từng cấp ngân sách được hưởng đúng nội dung và tính chất các khoản thu theo mục lục NSNN. - Về cơ chế quản lý điều hành thu, chi NSNN. + Về đầu tư XDCB Tiếp tục ưu tiên vốn ngân sách tập trung xây dựng cơ sở hạ tầng kinh tế, nhất là vùng kinh tế trọng điểm, vùng sâu, vùng xa; đảm bảo đủ vốn NSNN cho các công trình trọng điểm, các công trình đảm bảo tiến bộ chống bão lụt, công trình chuyển tiếp hoàn thành năm 2000. + Về quản lý thu, chi NSNN Năm 1998, 1999, 2000, 2001 tiếp tục giao ổn định tỷ lệ phần trăm phân chia nguồn thu ngân sách như các năm trước. Riêng khoản thu cấp quyền sử dụng đất để lại cho ngân sách huyện, thị xã hưởng 100% để phục vụ công tác đo đạc địa hình chính, kiểm kê đất, bổ sung vốn đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng; về thu thuế sử dụng đất nông nghiệp đã giao chỉ tiêu cho các huyện, thị xã đồng thời đã bố trí trong tổng chi ngân sách phần kinh phí bù giảm thu do miễn giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp cho các gia đình chính sách vùng cao, vùng sâu, hộ đói nghèo... Thực hiện Nghị định số 01/1998/NĐ-CP ngày 03/01/1998 của Chính phủ về hệ thống tổ chức y tế địa phương: Chuyển nhiệm vụ y tế xã, phường, thị trấn từ ngân sách xã, phường, thị trấn về cho Sở Y tế quản lý toàn ngành. Trong chi thường xuyên cho đơn vị, ngân sách các cấp trích lại 0,5% để chi cho công tác thi đua khen thưởng theo Thông tư số 24/1999/TT-BTC ngày 04/3/1999 của Bộ Tài chính. Ngoài việc thực hiện những qui định chung về đầu tư xây dựng, một số nguồn thu để lại đầu tư XDCB địa phương như: Nguồn thu xổ số kiến thiết phải được đầu tư mới, nâng cấp, sửa chữa các công trình giáo dục, y tế, phúc lợi xã hội có địa chỉ cụ thể và được gắn biển các công trình được đầu tư bằng nguồn thu xổ số kiến thiết. Nguồn thu quảng cáo truyền hình được đầu tư nâng cấp, cải tạo, sửa chữa, mua sắm thiết bị cho Đài Phát thanh Truyền hình tỉnh và được quản lý theo chế độ hiện hành. Đối với các chương trình mục tiêu quốc gia tiếp tục thực hiện cơ chế quản lý như Qui định số 38/2000/QĐ-TTg ngày 24/3/2000 của Thủ tướng Chính phủ và Thông tư số 41/2000/TT-BTC ngày 19/5/2000 của Bộ Tài chính và các văn bản hướng dẫn của Bộ, ngành Trung ương. + Đối với DNNN Thực hiện đầy đủ, nhất quán các quy định của Luật doanh nghiệp và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật; tiếp tục thực hiện cổ phần hóa và sắp xếp lại doanh nghiệp. Tập trung ưu tiên bổ sung vốn lưu động, vốn đầu tư cho các doanh nghiệp sản xuất - kinh doanh mở rộng sản xuất, kinh doanh có hiệu quả; doanh nghiệp hoạt động trong các lĩnh vực xuất khẩu, chế biến nông sản, thực phẩm, doanh nghiệp hoạt động công ích... - Những biện pháp chủ yếu để thực hiện dự toán thu, chi NSNN năm 1998, 1999, 2000, 2001. + Dự toán thu các năm là mức thu tối thiểu. Các Sở, Ban ngành, UBND các huyện, thị xã giao dự toán thu cho các đơn vị trực thuộc và cấp dưới, phấn đấu từ 5% đến 10% so với số thu của UBND tỉnh giao. + Các cơ quan chức năng và các sở quản lý chuyên ngành có trách nhiệm xây dựng và thực hiện qui chế giám sát tài chính đối với doanh nghiệp nhằm phát hiện và ngăn chặn kịp thời tình trạng đổ vỡ về tài chính doanh nghiệp. Tăng cường công tác phân tích tình hình tài chính trong doanh nghiệp, công tác thanh tra, giám sát để phòng ngừa, hạn chế rủi ro trong kinh doanh. Sở Kế hoạch và Đầu tư chủ trì phối hợp với các ngành liên quan tiếp tục đẩy mạnh việc sắp xếp lại DNNN, thực hiện các hình thức chuyển đổi DNNN theo hướng giao, bán, khoán kinh doanh, cho thuê theo Nghị định 103/1999/NĐ-CP ngày 10/9/1999 của Chính phủ; cổ phần hóa doanh nghiệp một cách vững chắc. Từ đó, thực hiện cơ chế chính sách tài chính để sử dụng có hiệu quả các nguồn tập trung đầu tư, nhằm phát huy nội lực, mang lại hiệu quả kinh tế và tăng thu cho NSNN. + Cục Thuế tập trung triển khai các nguồn thu ngân sách từ trước nay chưa được khai thác và quản lý, nhất là trong khu vực kinh tế ngoài quốc doanh, khu doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài, các đơn vị sự nghiệp có thu. Triển khai đổi mới quy trình nghiệp vụ quản lý thuế, tổ chức hướng dẫn, kiểm tra, phân công lại nhiệm vụ thu thuế giữa Cục Thuế và Chi cục Thuế nhằm tranh thủ và tăng cường sự phối hợp chỉ đạo của các cấp ủy Đảng, chính quyền các cấp nhằm tạo chuyển biến mạnh trong công tác quản lý thu thuế, nhất là khu vực ngoài quốc doanh. Các địa phương phải tổ chức tốt việc thực hiện miễn giảm thuế sử dụng đất nông nghiệp đối với các gia đình chính sách, vùng cao, vùng sâu, hộ đói nghèo... đúng đối tượng chính sách, hạn chế thất thoát nguồn thu ngân sách. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra tình hình chấp hành chế độ thu nộp ngân sách của các đơn vị. Duy trì nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của các đội chống thất thu ngân sách. - Về quản lý vốn đầu tư Sở Kế hoạch và Đầu tư, cơ quan cấp phát vốn đầu tư cùng các sở, ngành liên quan phải tuân thủ các quy trình quản lý đầu tư XDCB, tiếp tục thực hiện các giải pháp đẩy nhanh việc cấp phát, thanh toán vốn cho các công trình, dự án đầu tư qua các hình thức tạm cấp, tạm ứng nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho các chủ đầu tư đẩy nhanh tiến độ thi công, sớm đưa các công trình vào khai thác, sử dụng có hiệu quả. Các dự án triển khai thực hiện ngay từ đầu năm, khắc phục tình trạng "vốn chờ công trình". - Về quản lý chi hành chính sự nghiệp Phải dự lường khả năng thu để sắp xếp các khoản chi theo dự toán, không bố trí chi trong khi chưa có nguồn thu tương ứng. Chủ tịch UBND các huyện, thị xã bố trí đủ dự phòng ngân sách theo qui định của Luật NSNN; chủ động sắp xếp trong phạm vi nguồn thu để đáp ứng các nhu cầu chi phát sinh như khắc phục hậu quả thiên tai, cứu đói; không trông chờ vào sự hỗ trợ của ngân sách tỉnh. Đề ra các biện pháp tăng cường tuyên truyền vận động, kiểm tra, thanh tra để thực hành tiết kiệm, chống lãng phí trở thành công tác thường xuyên của các cơ quan, đơn vị. Các Sở, Ban ngành, đoàn thể và UBND các huyện, thị xã triệt để tiết kiệm trong chi tiêu ngân sách, sử dụng tài sản công; thực hiện nghiêm túc quy định chế độ công tác phí, chế độ chi tiêu hội nghị, giao dịch, trang bị điện thoại công vụ, quản lý tài sản công... Tổ chức thực hiện các biện pháp tiết kiệm gắn liền với công khai hóa ngân sách, công khai các khoản đóng góp của nội dung theo qui định của Chính phủ; tăng cường kiểm tra, thanh tra việc chi tiêu ngân sách. Nghiêm cấm các cơ quan hành chính sự nghiệp tự ban hành, thực hiện chế độ chi tiêu ngoài quy định của Nhà nước. Giám đốc các Sở, Ban ngành và Chủ tịch UBND các huyện, thị xã thực hiện qui chế dân chủ ở cơ quan; dự toán thu, chi của các đơn vị hành chính sự nghiệp phải được công khai để mọi người tham gia góp ý; đối với thu, chi NSNN, nhất là các quỹ huy động sức dân phải công khai cho dân biết, giám sát, kịp thời phát hiện và xử lý những sai phạm trong quản lý tài chính ngân sách [34], [35], [36], [37]. 2.2.2.2. Đánh giá kết quả phân cấp quản lý NSĐP Một là, kết quả thu, chi ngân sách trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi từ năm 1998 đến năm 2001 đã phản ánh được sự tăng trưởng kinh tế - xã hội của tỉnh, tăng tích lũy từ nội bộ nền kinh tế vào ngân sách. Thể hiện: số thu NSNN tăng qua các năm: từ năm 1998 đến năm 1999 tăng 63,752 tỷ đồng, năm 1999 đến năm 2000 tăng 198,96 tỷ đồng, năm 2000 đến năm 2001 tăng 223,299 tỷ đồng. Thực tế nguồn thu tăng do được sự hỗ trợ thu bổ sung từ NSTW hàng năm vì thực tế Quảng Ngãi vẫn là một tỉnh nghèo chưa tự cân đối được ngân sách, thường xuyên hưởng trợ cấp của trung ương [22], [23], [24], 25]. Qua số liệu ở bảng 2.4 ta thấy tổng thu NSNN trên địa bàn chủ yếu là từ Xí nghiệp quốc doanh trung ương và địa phương, thu thuế công thương nghiệp ngoài quốc doanh và thuế sử dụng đất nông nghiệp. Tỷ lệ động viên GDP vào NSNN qua các năm vẫn còn thấp, thu NSĐP chiếm tỷ trọng 44,81% năm 1998 hạ xuống còn 21,95% năm 2001; như vậy tỷ lệ NSTW hỗ trợ 55,19% năm 1998 đã tăng lên 78,05% năm 2001. Hai là, đặc điểm nguồn thu khác nhau thì phân cấp thu cũng khác nhau, nguồn thu chiếm tỷ trọng lớn là thu từ các DNNN trung ương, các DNNN địa phương, thu thuế công, thương ngoài quốc doanh... được tập trung vào thu ngân sách tỉnh đáp ứng được mục tiêu nhiệm vụ phát triển kinh tế xã hội của tỉnh. Những khoản thu phát sinh trên khắp địa bàn huyện và chiếm tỷ trọng không lớn nên phân cấp thu cho ngân sách huyện để phát huy trách nhiệm của chính quyền trong việc khai thác, sử dụng và nuôi dưỡng nguồn thu như thuế sử dụng đất nông nghiệp, tiền sử dụng đất, thuế nhà đất. Nguồn thu phân cấp cho ngân sách huyện chiếm tỷ trọng bình quân 21-24% trên tổng thu ngân sách. Ba là, ngân sách xã