Luận văn Hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước tỉnh Bến Tre

LUẬN VĂN: Hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước tỉnh Bến Tre MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Cùng với công cuộc đổi mới nền kinh tế, chuyển sang nền kinh tế thị trường có sự quản lí của nhà nước, lĩnh vực tài chính - ngân sách nói chung và quản lý quỹ ngân sách của Kho bạc nhà nước (KBNN) nói riêng đã có sự đổi mới căn bản, nhờ đó đã mang lại những kết quả đáng khích lệ. Chi ngân sách nhà nước (NSNN) đã trở thành công cụ đắc lực trong điều hành vĩ mô nền kinh tế của Nhà nước. Chi tiêu NSNN những năm qua, ngoài việc đảm bảo hoạt động có hiệu quả của bộ máy nhà nước, ổn định đời sống kinh tế - xã hội, còn tạo tiền đề, những cơ sở vật chất quan trọng góp phần thúc đẩy nền kinh tế phát triển, tác động tích cực vào tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế. Bên cạnh những kết quả đạt được, trong từng khâu hoặc từng bộ phận của quy trình quản lý chi NSNN nói chung và kiểm soát chi qua KBNN nói riêng còn bộc lộ những khiếm khuyết, kém hiệu quả. Năm 2006, kiểm toán nhà nước đối với ngân sách 2005 cho thấy có 7.622,5 tỉ đồng thu, chi sai nguyên tắc phải xử lý, trong đó có 1.339,5 tỉ đồng là tiền từ NSNN. Trong lĩnh vực chi thường xuyên, Kiểm toán nhà nước đã phát hiện nhiều hình thức làm thất thoát, gây sai phạm như: lấy ngân sách cho vay, tạm ứng; tự chi các khoản vượt thu, tăng thu; sử dụng ngân sách dự phòng sai qui định; hỗ trợ không đúng chế độ, chi vượt tiêu chuẩn, định mức về mua sắm,... Riêng trong lĩnh vực chi tiêu hành chính, thất thoát lên đến 661,8 tỉ đồng. Hầu hết các tỉnh được kiểm toán đều chi ngân sách thường xuyên vượt dự toán. Cá biệt, có những tỉnh chi vượt dự toán rất cao, trên 100%. Trong những năm qua, Đảng và Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp luật về thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Tháng 12 năm 2005, Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí được ban hành. Tất cả các bộ, ngành, địa phương và tổ chức đã tích cực triển khai thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Tuy nhiên, tình trạng buông lỏng quản lý, vi phạm các nguyên tắc quản lý tài chính, ngân sách, làm thất thoát tài sản của Nhà nước còn rất lớn. KBNN với chức năng kiểm soát chi NSNN như “người gác cổng” giữ cho các chế độ về chi tiêu ngân sách không bị phá vỡ, góp phần quan trọng trong việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Bến Tre là một trong những tỉnh nghèo nhất nước, thu không đủ bù chi. Với nguồn ngân sách hạn hẹp, lại phải dành một phần không nhỏ để chi cho đầu tư phát triển. Vì vậy, để đảm bảo kinh phí đáp ứng cho các nhu cầu thường xuyên của bộ máy quản lý nhà nước (QLNN) trên địa bàn tỉnh Bến Tre thì việc hoàn thiện kiểm soát chi nhằm tiết kiệm, chống lãng phí trong chi thường xuyên là vấn đề cấp thiết đang được đặt ra. Đây cũng là lý do của việc chọn đề tài: “Hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước tỉnh Bến Tre”. 2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài Do chi ngân sách là vấn đề hệ trọng, liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực nên đến nay đã có không ít công trình nghiên cứu liên quan đến lĩnh vực này, chẳn hạn như: - Đổi mới quản lý chi NSNN qua KBNN Đà Nẵng, của tác giả Phan Quản Thống, Luận văn thạc sĩ, 1999. - Quản lý chi NSNN qua Kho bạc trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá, của tác giả Lương Quang Tịnh, Luận văn thạc sĩ, 2000. - Đổi mới quản lý chi NSNN trên địa bàn tỉnh Thanh Hoá, của tác giả Đinh Cẩm Vân, Luận văn thạc sĩ, 2000. - Hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý NSNN trên địa bàn tỉnh Quảng Ngãi, của tác giả Dương Ngọc Ánh, Luận văn thạc sĩ, 2002. - Kiểm soát chi thường xuyên từ NSNN qua KBNN Hà Nội - thực trạng và giải pháp, của tác giả Phùng Quang Anh, Luận văn thạc sĩ, 2006. -Quản lý ngân sách nhà nước, của tác giả Nguyễn Ngọc Hùng, Nxb Thống kê, Hà Nội, 2006. - Kiểm soát chi có chuyển về chất nhưng chưa mạnh, của tác giả Nguyễn Công Điều, Tạp chí Quản lý ngân quỹ quốc gia, số 41/2005, tr.24-26. - Kiểm soát chi ngân sách - giải pháp góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN, của tác giả Nguyễn Thị Chắt, Tạp chí Quản lý ngân quỹ quốc gia, số 38/ 2005. - Một số ý kiến về công tác kiểm soát chi ngân sách qua KBNN, của tác giả Nguyễn Văn Biểu, Tạp chí Quản lý ngân quỹ quốc gia, số 42/2005. - Hiệu quả công tác kiểm soát chi thường xuyên qua một năm thực hiện Luật NSNN sửa đổi, của tác giả Trần Thị Thảo, Tạp chí Quản lý ngân quỹ quốc gia, số 37/2005. - Kiểm soát một cửa hay giao dịch một cửa, của tác giả Vĩnh Sang, Tạp chí Quản lý ngân quỹ quốc gia, số 62/2007. Nhìn chung, các công trình trên đã đề cập đến một số vấn đề lí luận và thực tiễn về chi thường xuyên NSNN và kiểm soát chi thường xuyên NSNN dưới những giác độ nhất định. Hiện chưa có công trình nào nghiên cứu về kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua Kho bạc nhà nước một cách toàn diện, tổng thể trong cả nước và đặc biệt là ở tỉnh Bến Tre. 3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn Mục đích nghiên cứu đề tài là trên cơ sở làm rõ những vấn đề lý luận và thực tiễn có liên quan tới đề tài để đề xuất những giải pháp hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN trên địa bàn tỉnh Bến Tre, bảo đảm cho việc quản lí, sử dụng NSNN đúng quy định, đúng chế độ và có hiệu quả, góp phần thực hành tiết kiệm, chống tham ô, lãng phí tài sản công. Để hiện thực hoá mục đích nghiên cứu đề tài, nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn đặt ra là: - Làm rõ cơ sở lý luận về quản lý và kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN trong điều kiện hiện nay. - Phân tích thực trạng kiểm soát chi thường xuyên tại KBNN tỉnh Bến Tre trong thời gian qua, chỉ ra những kết quả đạt được, những hạn chế và nguyên nhân chủ yếu. - Đề xuất các giải pháp hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Bến Tre phù hợp với bối cảnh mới hiện nay. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn Đối tượng nghiên cứu là hoạt động kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN. Phạm vi nghiên cứu của luận văn là chi thường xuyên của NSNN tại KBNN trên địa bàn tỉnh Bến Tre. Việc đánh giá thực trạng chi NSNN và kiểm soát chi thường xuyên NSNN chủ yếu từ khi Luật NSNN năm 2002 có hiệu lực thi hành (2004) đến nay. Các giải pháp và kiến nghị hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên NSNN định hướng cho đến năm 2015. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Việc nghiên cứu đề tài dựa trên cơ sở lý luận chủ nghĩa Mác-Lênin; các quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng và Nhà nước ta; kế thừa có chọn lọc kết quả nghiên cứu của các công trình khoa học đã công bố. Các phương pháp nghiên cứu chủ yếu được sử dụng trong luận văn bao gồm các phương pháp toán học, các phương pháp thống kê, các phương pháp xã hội học và phương pháp tiếp cận hệ thống. Trong đó, một số phương pháp cụ thể được chú trọng sử dụng gồm: phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh, đối chứng, mô hình hoá... 6. Đóng góp mới về khoa học của luận văn Hệ thống hoá và làm rõ cơ sở lý luận về kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN; phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động kiểm soát chi thường xuyên NSNN của KBNN tỉnh Bến Tre. Từ đó, đưa ra các giải pháp nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát các khoản chi thường xuyên của các đơn vị sử dụng NSNN qua KBNN Bến Tre, góp phần thực hành tiết kiệm và chống lãng phí trong chi tiêu NSNN. 7. Kết cấu của luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận văn được trình bày thành 3 chương, 7 tiết. Chương 1 MỘT SỐ VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1.1. KHÁI QUÁT VỀ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC VÀ CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1.1. Khái quát về ngân sách nhà nước NSNN là một phạm trù lịch sử, phản ánh các quan hệ kinh tế trong điều kiện kinh tế hàng hoá - tiền tệ và được sử dụng như một công cụ để thực hiện chức năng của nhà nước. Sự ra đời và tồn tại của NSNN gắn liền với sự tồn tại và phát triển của nhà nước. Tuy đã tồn tại khá lâu, nhưng đến nay, NSNN vẫn được nhìn nhận dưới nhiều giác độ khác nhau và khái niệm NSNN cũng chưa thống nhất. Nếu xem xét bề ngoài hay chỉ quan tâm về mặt lượng thì ngân sách là bảng liệt kê các khoản thu và chi bằng tiền của nhà nước trong một giai đoạn nhất định. Có ý kiến cho rằng, ngân sách là văn kiện được nghị viện thảo luận và phê chuẩn mà trong đó, các nghiệp vụ tài chính của nhà nước được dự kiến và cho phép. Một số ý kiến lại cho rằng, NSNN là kế hoạch thu chi tài chính hàng năm của nhà nước được xét duyệt theo trình tự pháp định. Theo Luật NSNN được Quốc hội khoá IX, kỳ họp thứ hai thông qua ngày 16/12/2002: “Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước” [29]. Tuy nhiên, nếu nhìn nhận khái quát hơn và sâu xa hơn thì NSNN phản ánh các quan hệ phân phối cơ bản của nền tài chính quốc gia. Về mặt kinh tế, NSNN thể hiện trong mối quan hệ kinh tế - tài chính giữa nhà nước với các chủ thể của nền kinh tế trong quá trình hình thành, phân bổ và sử dụng NSNN, quá trình phân phân phối và phân phối lại thu nhập... nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế - xã hội của nhà nước. NSNN có tính niên hạn với niên độ hay năm tài khoá thường là một năm. Ở nước ta hiện nay, năm ngân sách bắt đầu từ ngày 1 tháng 1 và kết thúc vào ngày 31 tháng 12 năm dương lịch. NSNN được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm. Trong đó, Quốc hội là cơ quan cao nhất có quyền quyết định dự toán và phê chuẩn quyết toán NSNN. NSNN có hai chức năng cơ bản là chức năng phân phối và chức năng giám đốc. Chức năng phân phối của NSNN bao gồm phân phối thu nhập và các yếu tố đầu vào của sản xuất, đặc biệt là các nguồn lực tài chính. Chức năng giám đốc thể hiện ở việc giám sát, đôn đốc, thanh tra, kiểm tra bằng đồng tiền gắn với quá trình thu, chi NSNN. NSNN có vai trò rất to lớn trong đời sống kinh tế - xã hội hiện đại. Vai trò đó thể hiện trên các mặt như: vừa là công cụ huy động nguồn tài chính để đảm bảo thực hiện chức năng của nhà nước, vừa là công cụ điều tiết vĩ mô kinh tế nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, khắc phục những khiếm khuyết của kinh tế thị trường, bảo đảm tiến bộ và công bằng xã hội, góp phần bảo vệ môi trường. NSNN có hai nội dung cơ bản là thu NSNN và chi NSNN. Thu NSNN bao gồm những khoản tiền nhà nước huy động vào NSNN để đáp ứng các nhu cầu chi tiêu và nhằm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước. Phần lớn các khoản thu NSNN đều mang tính bắt buộc. Theo pháp luật hiện hành của nước ta, hiện có 14 nhóm nguồn thu khác nhau như: thuế; phí, lệ phí; thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; thu từ hoạt động sự nghiệp; tiền thuê đất, sử dụng đất của Nhà nước; thu từ huy động vốn đầu tư các công trình; đóng góp tự nguyện v.v. [13]. Trong đó, nguồn thu từ thuế, phí và lệ phí (thu thường xuyên) chiếm tỷ trọng chủ yếu. Chi NSNN là quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm trang trải cho các chi phí của bộ máy nhà nước và thực hiện các mục tiêu kinh tế, chính trị, xã hội, an ninh, quốc phòng. Theo các nhà chuyên môn tài chính: "Chi NSNN là việc phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm đảm bảo thực hiện các chức năng của Nhà nước theo những nguyên tắc nhất định" [17, tr.93]. Chi NSNN bao gồm nhiều khoản chi khác nhau tuỳ theo cách phân loại. Theo lĩnh vực hoạt động, chi NSNN bao gồm: chi quản lý hành chính, chi đầu tư kinh tế, chi cho y tế, chi cho giáo dục, chi cho phúc lợi xã hội, chi cho an ninh quốc phòng; theo mục đích chi tiêu, chi NSNN bao gồm chi tích luỹ, chi tiêu dùng; theo thời hạn tác động của các khoản chi, chi NSNN bao gồm: chi thường xuyên, chi đầu tư phát triển và chi khác (như chi cho vay, trả nợ, viện trợ...). Chi thường xuyên là nhóm chi NSNN đặc biệt quan trọng, gồm rất nhiều khoản chi và bao quát nhiều lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội. 1.1.2. Nội dung, vai trò của chi thường xuyên ngân sách nhà nước 1.1.2.1. Khái niệm, đặc điểm và vai trò của chi thường xuyên ngân sách nhà nước Chi thường xuyên NSNN là các khoản chi nhằm duy trì hoạt động thường xuyên của nhà nước với các nội dung chủ yếu: chi tiền công, tiền lương; chi mua sắm hàng hoá, dịch vụ; chi chuyển giao thường xuyên [17, tr.97]. Về thực chất, chi thường xuyên NSNN là quá trình phân phối lại nguồn vốn từ quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước nhằm duy trì hoạt động bình thường của bộ máy nhà nước gắn với việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ mà Nhà nước đảm nhiệm. Chi thường xuyên NSNN có một số đặc điểm cơ bản như sau: Một là, đại bộ phận các khoản chi thường xuyên từ NSNN đều mang tính ổn định và có tính chu kỳ trong một khoảng thời gian hàng tháng, hàng quý, hàng năm. Hai là, các khoản chi thường xuyên phần lớn nhằm mục đích tiêu dùng. Hầu hết các khoản chi thường xuyên nhằm trang trải cho các nhu cầu về quản lý hành chính, hoạt động sự nghiệp, về an ninh quốc phòng, trật tự an toàn xã hội và các hoạt động xã hội khác do Nhà nước tổ chức. Các hoạt động này hầu như không trực tiếp tạo ra của cải vật chất. Tuy nhiên, những khoản chi thường xuyên có tác dụng quan trọng đối với phát triển kinh tế vì nó tạo ra một môi trường kinh tế ổn định, nâng cao chất lượng lao động thông qua các khoản chi cho giáo dục - đào tạo. Ba là, phạm vi và mức độ chi thường xuyên NSNN gắn liền với cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước và việc thực hiện các chính sách kinh tế, chính trị, xã hội của Nhà nước trong từng thời kỳ. Bởi lẽ, phần lớn các khoản chi thường xuyên nhằm duy trì bảo đảm hoạt động bình thường, hiệu quả của bộ máy quản lý nhà nước. Hơn nữa, những quan điểm, chủ trương, chính sách phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước cũng ảnh hưởng trục tiếp đến việc định hướng, phạm vi và mức độ chi thường xuyên NSNN. Chi thường xuyên NSNN có vai trò rất quan trọng. Vai trò đó thể hiện trên các mặt cụ thể như sau: Thứ nhất, chi thường xuyên có tác động trực tiếp đến việc thực hiện các chức năng của Nhà nước về quản lý kinh tế, xã hội, là một trong những nhân tố có ý nghĩa quyết định đến chất lượng, hiệu quả của bộ máy QLNN. Thứ hai, chi thường xuyên là công cụ để Nhà nước thực hiện mục tiêu ổn định và điều chỉnh thu nhập, hỗ trợ người nghèo, gia đình chính sách, thực hiện các chính sách xã hội... góp phần thực hiện mục tiêu công bằng xã hội. Thứ ba, thông qua chi thường xuyên, Nhà nước thực hiện điều tiết, điều chỉnh thị trường để thực hiện các mục tiêu của Nhà nước. Nói cách khác, chi thường xuyên được xem là một trong những công cụ kích thích phát triển và điều tiết vĩ mô nền kinh tế. Thứ tư, chi thường xuyên là công cụ ổn định chính trị, xã hội, quốc phòng, an ninh. Thông qua chi thường xuyên, Nhà nước thực hiện các chính sách xã hội, đảm bảo ổn định, an toàn xã hội và an ninh, quốc phòng. 1.1.2.2. Nội dung chi thường xuyên ngân sách nhà nước Nội dung chi thường xuyên NSNN được phân biệt theo lĩnh vực chi, đối tượng chi và tính chất chi tiêu. Cụ thể như sau: Theo lĩnh vực chi trả, chi thường xuyên NSNN bao gồm 12 nội dung chi theo luật định [13], cụ thể như sau: - Các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, y tế, xã hội, văn hoá thông tin văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, các sự nghiệp xã hội khác; - Các hoạt động sự nghiệp kinh tế; - Quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội; - Hoạt động của các cơ quan nhà nước; - Hoạt động của Đảng Cộng sản Việt Nam; - Hoạt động của Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Liên đoàn Lao động Việt Nam, Đoàn Thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam; - Trợ giá theo chính sách của Nhà nước; - Phần chi thường xuyên thuộc các Chương trình mục tiêu quốc gia, dự án nhà nước; - Hỗ trợ quỹ bảo hiểm xã hội; - Trợ cấp cho các đối tượng chính sách xã hội; - Hỗ trợ cho các tổ chức chính trị xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội - nghề nghiệp; - Các khoản chi thường xuyên khác theo quy định của pháp luật. Theo đối tượng chi trả, chi thường xuyên NSNN bao gồm các nội dung chủ yếu sau: - Các khoản chi cho con người thuộc khu vực hành chính - sự nghiệp như: tiền lương, tiền công, phụ cấp, phúc lợi tập thể, y tế, vệ sinh, học bổng cho học sinh và sinh viên v.v.. - Các khoản chi về hàng hoá, dịch vụ tại các cơ quan nhà nước như: văn phòng phẩm, sách, báo, dịch vụ viễn thông và thông tin, điện, nước, công tác phí, chi phí hội nghị v.v.. - Các khoản chi hỗ trợ và bổ sung nhằm thực hiện các chính sách xã hội hay thực hiện điều chỉnh vĩ mô của Nhà nước. - Các khoản chi trả lãi tiền vay trong và ngoài nước. - Các khoản chi khác. Theo tính chất của từng khoản chi, nội dung chi thường xuyên NSNN bao gồm các khoản như sau: - Chi thanh toán cá nhân: là các khoản chi liên quan trực tiếp đến con người như: chi tiền lương, phụ cấp lương, tiền công, chi học bổng, sinh hoạt phí của học sinh, sinh viên, chi đóng bảo hiểm xã hội cho người hưởng lương từ NSNN, chi tiền thưởng, phúc lợi tập thể. - Chi nghiệp vụ chuyên môn: là các khoản chi đảm bảo hoạt động thường xuyên của đơn vị thụ hưởng NSNN như: chi mua văn phòng phẩm, chi trả dịch vụ công cộng, chi mua hàng hoá vật tư, công cụ dụng cụ dùng trong công tác chuyên môn của từng ngành, chi bảo hộ lao động, trang phục, đồng phục và các khoản khác. - Chi mua sắm, sửa chữa: chi mua sắm đồ dùng, trang thiết bị, phương tiện làm việc, sửa chữa lớn tài sản cố định và các khoản khác. - Chi khác: là các khoản chi ngoài các khoản chi nêu trên chẳng hạn như: chi hoàn thuế giá trị gia tăng, chi xử lý tài sản được xác lập sở hữu nhà nước và các khoản khác. 1.1.2.3. Điều kiện cấp phát, thanh toán các khoản chi thường xuyên ngân sách nhà nước Khác với nhiều loại chi tiêu khác, chi thường xuyên từ NSNN phải tuân thủ những quy định pháp luật rất chặt chẽ. Cụ thể như sau: Một là, các khoản chi đã có trong dự toán NSNN được giao, trừ các trường hợp sau: - Trong trường hợp vào đầu năm ngân sách, dự toán ngân sách và phương án phân bổ ngân sách chưa được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định, cơ quan Tài chính và KBNN tạm cấp kinh phí cho các nhiệm vụ chi sau: chi lương và các khoản có tính chất tiền lương; chi nghiệp vụ phí và công vụ phí; một số khoản chi cần thiết khác để bảo đảm hoạt động của bộ máy, trừ các khoản mua sắm trang thiết bị, sửa chữa; chi cho dự án chuyển tiếp thuộc các chương trình quốc gia. - Chi từ nguồn tăng thu so dự toán được giao và từ nguồn dự phòng ngân sách theo quyết định của cấp có thẩm quyền. Hai là, bảo đảm đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền quy định. Ba là, đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN hoặc người được ủy quyền quyết định chi. Bốn là, trường hợp sử dụng vốn, kinh phí NSNN để mua sắm trang thiết bị, phương tiện làm việc và các công việc khác phải qua đấu thầu hoặc thẩm định giá thì còn phải tổ chức đấu thầu hoặc thẩm định giá theo quy định của pháp luật; Năm là, các khoản chi có tính chất thường xuyên được chia đều trong năm để chi; các khoản chi có tính chất thời vụ hoặc chỉ phát sinh vào một số thời điểm như mua sắm, sửa chữa lớn và các khoản chi có tính chất không thường xuyên khác phải thực hiện theo dự toán quý được đơn vị dự toán cấp I giao cùng với giao dự toán năm. 1.2. KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC 1.2.1. Khái niệm và đặc điểm của kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước Kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN là việc KBNN sử dụng các công cụ nghiệp vụ của mình thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi thường xuyên NSNN qua KBNN nhằm đảm bảo các khoản chi đó được thực hiện đúng đối tượng, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do Nhà nước quy định và theo những nguyên tắc, hình thức, phương pháp quản lý tài chính của Nhà nước. Kiểm soát chi thường xuyên NSNN có một số đặc điểm như sau: Một là, kiểm soát chi thường xuyên gắn liền với những khoản chi thường xuyên nên phần lớn công tác kiểm soát chi diễn ra đều đặn trong năm, ít có tính thời vụ, ngoại trừ những khoản chi mua sắm tài sản, sửa chữa lớn tài sản cố định... Hai là, kiểm soát chi thường xuyên diễn ra trên nhiều lĩnh vực và rất nhiều nội dung nên rất đa dạng và phức tạp. Chính vì thế, những quy định trong kiểm soát chi thường xuyên cũng hết sức phong phú, với từng lĩnh vực chi có những quy định riêng, từng nội dung, từng tính chất nguồn kinh phí cũng có những tiêu chuẩn, định mức riêng... Ba là, kiểm soát chi thường xuyên bị áp lực lớn về mặt thời gian vì phần lớn những khoản chi thường xuyên đều mang tính cấp thiết như: chi về tiền lương, tiền công, học bổng... gắn với cuộc sống hàng ngày của cán bộ, công chức, học sinh, sinh viên; các khoản chi về chuyên môn nghiệp vụ nhằm đảm bảo duy trì hoạt động thường xuyên của bộ máy nhà nước nên những khoản chi này cũng đòi hỏi phải được giải quyết nhanh chóng. Bên cạnh đó, tất cả các đơn vị thụ hưởng NSNN đều có tâm lý muốn giải quyết kinh phí trong những ngày đầu tháng làm cho cơ quan kiểm soát chi là KBNN luôn gặp áp lực về thời gian trong những ngày đầu tháng. Bốn là, Kiểm soát chi thường xuyên thường phải kiểm soát những khoản chi nhỏ, vì vậy cơ sở để kiểm soát chi như hoá đơn, chứng từ... để chứng minh cho những nghiệp vụ kinh tế đã phát sinh, thường không đầy đủ, không rõ ràng, thiếu tính pháp lý... gây rất nhiều khó khăn cho cán bộ kiểm soát chi, đồng thời cũng rất khó để có thể đưa ra những quy định bao quát hết những khoản chi này trong công tác kiểm soát chi. 1.2.2. Nguyên tắc, nội dung và quy trình kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc nhà nước 1.2.2.1. Nguyên tắc và thủ tục kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc nhà nước Việc quản lý chi và kiểm soát chi thường xuyên NSNN được thực hiện theo những nguyên tắc sau: Một là, tất cả các khoản chi NSNN phải được kiểm tra, kiểm soát trước, trong và sau quá trình cấp phát, thanh toán. Các khoản chi phải có trong dự toán NSNN được duyệt, đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định và đã được thủ trưởng đơn vị sử dụng kinh phí NSNN chuẩn chi. Hai là, tất cả các cơ quan, đơn vị sử dụng kinh phí NSNN phải mở tài khoản tại KBNN; chịu sự kiểm tra, kiểm soát của cơ quan tài chính, KBNN trong quá trình lập, phân bổ, và thực hiện dự toán được giao. Ba là, mọi khoản chi NSNN phải được hạch toán bằng đồng Việt Nam theo từng niên độ ngân sách, cấp ngân sách và theo Mục lục NSNN. Các khoản chi NSNN bằng ngoại tệ, hiện vật, ngày công lao động được quy đổi và hạch toán chi bằng đồng Việt Nam theo tỷ giá ngoại tệ, giá hiện vật, ngày công lao động do cơ quan có thẩm quyền quy định. Bốn là, trong quá trình quản lý, cấp phát, quyết toán chi NSNN, các khoản chi sai phải thu hồi giảm chi. Căn cứ vào quyết định của cơ quan tài chính hoặt cơ quan nhà nước có thẩm quyền, KBNN thực hiện thu hồi giảm chi NSNN. Năm là, KBNN có trách nhiệm kiểm soát các hồ sơ, chứng từ, điều kiện chi và thực hiện cấp phát, thanh toán kịp thời các khoản chi NSNN theo đúng quy định; tham gia với các cơ quan tài chính, cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền trong việc kiểm tra tình hình sử dụng NSNN và xác nhận số thực chi NSNN qua KBNN của các đơn vị sử dụng NSNN. KBNN có quyền tạm đình chỉ, từ chối thanh toán, chi trả và thông báo cho đơn vị sử dụng NSNN biết, đồng thời gửi cơ quan tài chính đồng cấp giải quyết trong các trường hợp: chi không đúng mục đích, đối tượng theo dự toán được duyệt; chi không đúng chế độ, định mức chi tiêu, không đủ các điều kiện theo quy định. Thủ tục kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước được thực hiện theo luật định. Căn vào yêu cầu quản lý, mục đích sử dụng kinh phí khi cấp phát thanh toán các khoản chi thường xuyên, KBNN đòi hỏi các khoản chi đó phải đáp ứng các thủ tục sau: - Dự toán năm được giao (gửi một lần vào đầu năm), nhu cầu chi quý đã gửi KBNN (gửi một lần vào cuối quý trước). - Giấy rút dự toán NSNN có chữ ký của thủ trưởng, kế toán trưởng đơn vị sử dụng NSNN hoặc người được uỷ quyền. Ngoài ra, tuỳ theo tính chất của từng khoản chi, các hồ sơ và chứng từ thanh toán cần thiết đối với từng loại chi như sau: Thứ nhất, chi thanh toán cá nhân, bao gồm chi tiền lương, chi học bổng và sinh hoạt phí của học sinh, tiền thuê người lao động - cần có đủ hồ sơ, văn bản được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Chẳng hạn, đối với các khoản chi tiền lương, cần có các văn bản, giấy tờ sau: - Bảng đăng ký biên chế, quỹ lương đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt (gửi lần đầu); - Danh sách những người hưởng lương và phụ cấp lương (gửi lần đầu); - Bảng tăng, giảm biên chế và quỹ tiền lương được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt (nếu có). Thứ hai, chi nghiệp vụ chuyên môn đòi hỏi phải có các hồ sơ chứng từ có liên quan như: hoá đơn bán hàng, phiếu xuất kho kiêm hoá đơn bán hàng, các chứng từ gốc khác có liên quan của đơn vị cung cấp hàng hoá, dịch vụ khi giao hàng hoặc thực hiện hợp đồng dịch vụ. Thứ ba, chi mua sắm đồ dùng, trang thiết bị, phương tiện làm việc, sửa chữa lớn tài sản cố định cần có các giấy tờ như: dự toán chi quý về mua sắm, sửa chữa lớn tài sản cố định được cấp có thẩm quyền duyệt; quyết định phê duyệt kết quả đấu thầu hoặc quyết định chỉ định thầu của cấp có thẩm quyền (đối với trường hợp mua sắm phương tiện làm việc, sửa chữa lớn phải thực hiện đấu thầu theo quy định); hợp đồng mua bán hàng hóa, dịch vụ; phiếu báo giá của đơn vị cung cấp hàng hoá, dịch vụ (đối với những trường hợp mua sắm nhỏ không có hợp đồng mua bán); hoá đơn bán hàng, vật tư, thiết bị; các hồ sơ, chứng từ khác có liên quan. Thứ tư, các khoản chi khác đòi hỏi phải có bảng kê chứng từ thanh toán có chữ ký của thủ trưởng, kế toán trưởng đơn vị sử dụng NSNN hoặc người được uỷ quyền; các hồ sơ chứng từ khác có liên quan. 1.2.2.2. Nội dung và qui trình kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước Nội dung kiểm soát chi NSNN nói chung và kiểm soát chi thường xuyên nói riêng thể hiện qua ba giai đoạn kiểm soát: kiểm soát trước khi chi, kiểm soát trong khi chi và kiểm soát sau khi chi. Kiểm soát trước khi chi là kiểm soát việc lập, quyết định, phân bổ dự toán chi NSNN. Đây là khâu đầu tiên trong chu trình kiểm soát chi. Nó giúp nâng cao chất lượng dự toán, tránh tình trạng giao dự toán quá thấp không đủ kinh phí hoạt động cho đơn vị hoặt giao dự toán quá cao dễ dẫn đến lãng phí trong sử dụng NSNN. Kiểm soát trong khi chi là kiểm soát quá trình thực hiện dự toán nhằm đảm bảo các khoản chi phải đủ điều kiện theo quy định trước khi xuất quỹ NSNN chi trả cho đối tượng thụ hưởng NSNN. Kiểm soát trong khi chi là khâu chủ yếu của chu trình kiểm soát chi và cũng là nhiệm vụ quan trọng nhất của KBNN trong việc quản lý chi quỹ NSNN. Kiểm soát trong khi chi giúp ngăn chặn kịp thời những khoản chi không đúng chế độ quy định, tránh lãng phí và thất thoát tiền và tài sản nhà nước. Kiểm soát sau khi chi là kiểm tra tình hình sử dụng kinh phí của đơn vị sử dụng NSNN sau khi KBNN đã xuất quỹ NSNN. Kiểm soát sau khi chi do các cơ quan có thẩm quyền quyết định dự toán, cơ quan kiểm toán và cơ quan tài chính đảm nhiệm. Kiểm soát chi NSNN qua KBNN được tiến hành theo ba nội dung cơ bản như sau: - Kiểm tra tính hợp pháp, hợp lệ của các chứng từ chi: Chứng từ chi phải được lập đúng mẫu qui định đối với từng khoản chi. Chẳng hạn, với chi dự toán bằng tiền mặt, khi sử dụng kinh phí thường xuyên áp dụng mẫu C2- 04/NS, kinh phí chương trình mục tiêu quốc gia sử dụng mẫu C2- 04b/NS, dự toán ngân sách xã sử dụng mẫu C2- 02/NS; trên chứng từ phải ghi đầy đủ các yếu tố theo đúng nguyên tắc lập chứng từ kế toán, các yếu tố ghi trên chứng từ phải đảm bảo tính đúng đắn; phải có đầy đủ con dấu, chữ ký của chủ tài khoản, kế toán trưởng (hoặc người được uỷ quyền) đúng với mẫu dấu, chữ ký đã đăng ký tại Kho bạc khi mở tài khoản. - Kiểm tra các điều kiện chi theo chế độ quy định, bao gồm các khoản chi phải còn đủ số dư dự toán để thực hiện chi trả; bảo đảm dúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức do cấp có thẩm quyền quy định; có đầy đủ các hồ sơ, hoá đơn, chứng từ liên quan tùy theo tính chất của từng khoản chi. - Kiểm tra tồn quỹ NSNN của cấp ngân sách tương ứng với khoản chi. Tồn quỹ ngân sách phải đủ để cấp phát theo yêu cầu của đơn vị sử dụng NSNN (KBNN tỉnh, KBNN huyện không phải kiểm tra tồn quỹ NSNN cấp trung ương khi chi NSTW). Quy trình kiểm soát chi thường xuyên qua KBNN được thực hiện chủ yếu ở khâu kiểm soát trong khi chi bao gồm các bước cụ thể sau: Một là, căn vào dự toán được phân bổ, nhu cầu chi quý đã gửi KBNN và theo yêu cầu nhiệm vụ chi, đơn vị sử dụng NSNN lập giấy rút dự toán ngân sách, kèm theo hồ sơ thanh toán gửi KBNN nơi giao dịch. Trường hợp được cơ quan có thẩm quyền thông báo điều chỉnh nhu cầu chi quý thì đơn vị chỉ được chi trong giới hạn điều chỉnh. Hai là, KBNN nơi giao dịch kiểm tra hồ sơ thanh toán, các điều kiện chi theo quy định và giấy rút dự toán ngân sách của thủ trưởng đơn vị sử dụng NSNN hoặc của người được uỷ quyền. Nếu đủ điều kiện theo quy định thì thực hiện việc chi trả, thanh toán cho đơn vị thụ hưởng NSNN. - Trường hợp chưa có đủ điều kiện thực hiện thanh toán trực tiếp qua KBNN ở tất cả các khoản chi thì được phép cấp tạm ứng đối với một số khoản chi theo quy định của Bộ trưởng Bộ Tài chính. Sau khi hoàn thành công việc và có đủ chứng từ thanh toán thì chuyển từ tạm ứng sang thực chi. - Trường hợp các khoản chi chưa đủ điều kiện chi theo quy định (không có trong dự toán được duyệt, không đúng đối tượng, tiêu chuẩn, định mức, không đủ hồ sơ, chứng từ hợp pháp, hợp lệ...), KBNN từ chối chi trả và thông báo cho đơn vị, cơ quan tài chính cùng cấp biết để xử lý. Thủ trưởng cơ quan KBNN là người có quyền đưa ra quyết định từ chối và hoàn toàn chịu trách nhiệm về quyết định từ chối của mình. 1.2.2.3. Công cụ kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc nhà nước Một là, công cụ kế toán NSNN. Kế toán NSNN là một trong những công cụ quan trọng gắn liền với hoạt động quản lý NSNN của KBNN. Nó có vai trò tích cực trong việc quản lý, điều hành và kiểm soát hoạt động thu, chi NSNN. Kế toán NSNN phản ánh chính xác, đầy đủ, kịp thời tình hình thu, chi NSNN, qua đó cung cấp những thông tinh cần thiết để các cơ quan chức năng điều hành ngân sách có hiệu quả cao. Một trong những chức năng quan trọng của kế toán NSNN là hạch toán kế toán, kiểm tra tình hình cấp phát kinh phí NSNN. Nó là công cụ chủ yếu để kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN. Cụ thể, kế toán NSNN cung cấp số liệu tồn quỹ NSNN, số liệu về tình hình nhập, xuất, tồn dự toán chi của đơn vị sử dụng NSNN. Đây là một trong những căn cứ quan trọng để KBNN xem xét các khoản chi của đơn vị có đủ điều kiện hay không từ đó đưa ra quyết định cấp phát hay từ chối cấp phát. Về nguyên tắc, các khoản chi thường xuyên của mõi đơn vị sử dụng NSNN không được vượt quá số tồn dự toán của đơn vị đó và không được vượt quá tồn quỹ NSNN. Hai là, công cụ mục lục NSNN. Hệ thống Mục lục NSNN là bảng phân loại các khoản thu, chi NSNN theo hệ thống tổ chức nhà nước, ngành kinh tế và các mục đích kinh tế - xã hội do Nhà nước thực hiện, nhằm phục vụ công tác lập, chấp hành, kế toán, quyết toán NSNN và phân tích các hoạt động kinh tế tài chính thuộc khu vực nhà nước. Mục lục NSNN là một trong những công cụ quan trọng, không thể thiếu trong công tác kiểm soát chi. Nội dung, kết cấu và cách sử dụng công cụ Mục lục NSNN là một trong những cơ sở đánh giá khả năng quản lý NSNN của một quốc gia. Hệ thống Mục lục NSNN có bao quát được các hoạt động kinh tế và các giao dịch kinh tế của Nhà nước thì việc thu thập, phân tích và xử lý số liệu mới đầy đủ; từ đó cung cấp thông tin đầy đủ, kịp thời cho công tác lập dự toán NSNN, điều hành, quản lý, kiểm soát NSNN; đồng thời cung cấp thông tin cần thiết phục vụ việc đề ra các quyết định phát triển kinh tế - xã hội. Ba là, công cụ định mức chi ngân sách. Định mức chi ngân sách là một chuẩn mực do cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định đối với từng nội dung chi NSNN. Định mức chi ngân sách là cơ sở để tính toán khi lập dự toán và cũng là căn cứ để KBNN đối chiếu với từng khoản chi của đơn vị sử dụng NSNN trong quá trình kiểm soát chi NSNN. Mức chi thực tế của từng nội dung chi không được vượt quá định mức chi đối với nội dung đó. Định mức chi có định mức tuyệt đối và định mức tương đối. Định mức tuyệt đối là mức chi đối với một nội dung cụ thể. Định mức tương đối là tỷ lệ giữa các nội dung chi khác nhau. Chẳng hạn, Thông tư 79/2005/TT- BTC ngày 15/09/2005 có quy định: cơ quan, đơn vị có thể sử dụng nguồn kinh phí đào tạo để hỗ trợ một phần chi phí cho cán bộ trong đơn vị đi học đại học, trên đại học nhưng tổng số kinh phí hỗ trợ không quá 10% tổng kinh phí đào tạo được giao hàng năm [4]. Bốn là, công cụ hợp đồng mua sắm tài sản công. Hợp đồng mua sắm tài sản công là cở sở để KBNN kiểm soát các khoản chi về mua sắm tài sản, xây dựng nhỏ và sửa chữa lớn tài sản cố định. Giá trị hợp đồng, thời hiệu hợp đồng, bản thanh lý hợp đồng... là căn cứ để KBNN thanh toán cho đơn vị cung cấp hàng hoá, dịch vụ. Những hợp đồng có giá trị lớn phải thông qua các hình thức đấu thầu theo quy định. Chẳng hạn, mua sắm tài sản thuộc dự toán mua sắm thường xuyên có giá trị từ 100 triệu đồng trở lên phải tổ chức đấu thầu rộng rãi. Năm là, công cụ tin học. Đây là công cụ hỗ trợ cho công tác kiểm soát chi. Về mặt kỷ thuật, công tác kiểm soát chi thường xuyên có thể thực hiện bằng phương pháp thủ công. Tuy nhiên, với sự hỗ trợ của tin học, một số khâu của công tác kiểm soát chi được tiến hành nhanh chóng và chính xác hơn rất nhiều so với thực hiện theo phương pháp thủ công. Chẳng hạn, kiểm soát mức tồn quỹ ngân sách, mức tồn dự toán của từng đơn vị sử dụng ngân sách, kiểm soát mục lục ngân sách. Công cụ tin học còn có ý nghĩa đặc biệt đối với công tác kế toán và công tác thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN. 1.2.3. Các yếu tố tác động đến kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc nhà nước Chi NSNN và kiểm soát chi thường xuyên NSNN là mội quá trình liên quan đến tất cả các cấp, các ngành và nhiều cơ quan đơn vị. Đồng thời nó cũng chịu tác động bởi nhiều yếu tố, trong đó có một số yếu tố chủ yếu sau: Một là, yếu tố thể chế, pháp lí. Trong nhóm yếu tố này, Luật Ngân sách nhà nước được coi là yếu tố rất quan trọng, là một trong những căn cứ chủ yếu để kiểm soát NSNN nói chung và kiếm soát chi thường xuyên NSNN nói riêng. Luật NSNN qui định vai trò và trách nhiệm của KBNN trong quản lý quỹ NSNN, kiểm soát và kế toán các khoản chi NSNN. Luật NSNN sửa đổi năm 2002 có những điều khoản liên quan đến KBNN trong công tác chi NSNN. Chẳng hạn, Điều 7 quy định: KBNN là cơ quan quản lý quỹ NSNN; Điều 56 quy định: căn cứ vào dự toán NSNN được giao và yêu cầu thực hiện nhiệm vụ, thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách quyết định chi gửi KBNN. KBNN kiểm tra tính hợp pháp của các tài liệu cần thiết theo quy định của pháp luật và thực hiện chi ngân sách khi có đủ các điều kiện quy định; trách nhiệm của KBNN được quy định tại điều 58 như sau: thủ trưởng cơ quan KBNN có quyền từ chối thanh toán, chi trả các khoản chi không đủ các điều kiện quy định và phải chịu trách nhiệm về quyết định của mình. Về kế toán ngân sách, Điều 61 tại Khoản 2 quy định: KBNN tổ chức thực hiện hạch toán kế toán NSNN; định kỳ báo cáo việc thực hiện dự toán thu, chi ngân sách cho cơ quan tài chính cùng cấp và cơ quan nhà nước hữu quan; số liệu quyết toán chi của đơn vị sử dụng NSNN phải được đối chiếu và được KBNN nơi giao dịch xác nhận [29]. Hai là, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN. Hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi NSNN là căn cứ quan trọng để xây dựng dự toán và là cơ sở không thể thiếu để KBNN kiểm soát các khoản chi tiêu từ NSNN. Để công tác kiểm soát chi có chất lượng cao thì hệ thống chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi phải đảm bảo tính chất sau: tính đầy đủ, nghĩa là nó phải bao quát hết tất cả các nội dung chi phát sinh trong thực tế thuộc tất cả các cấp, các ngành, các lĩnh vực; tính chính xác, nghĩa là phải phù hợp với tình hình thực tế; tính thống nhất, nghĩa là phải thống nhất giữa các ngành, các địa phương và các đơn vị sử dung NSNN. Ba là, dự toán NSNN. Đây là một trong những căn cứ quan trọng để KBNN thực hiện kiểm soát chi NSNN. Chất lượng dự toán chi ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng kiểm soát chi thường xuyên. Vì vậy để nâng cao chất lượng kiểm soát chi thường xuyên qua KBNN thì dự toán chi NSNN phải đảm bảo tính kịp thời, chính xác, đầy đủ và chi tiết để làm căn cứ cho KBNN kiểm tra, kiểm soát quá trình chi tiêu của đơn vị. Bốn là, tổ chức bộ máy và thủ tục kiểm soát chi. Bộ máy kiểm soát chi phải được tổ chức gọn nhẹ, tránh trùng lắp chức năng, phù hợp quy mô và khối lượng các khoản chi phải qua kiểm soát. Thủ tục kiểm soát chi thường xuyên phải rõ ràng, đơn giản nhưng đảm bảo tính chặt chẽ trong trong quản lý chi tiêu NSNN, không tạo khe hở cho kẻ xấu lợi dụng gây thất thoát, lãng phí NSNN. Năm là, năng lực, trình độ của đội ngũ cán bộ làm công tác kiểm soát chi. Trình độ và năng lực cán bộ kiểm soát chi là nhân tố quyết định chất lượng công tác kiểm soát chi. Vì vậy, cán bộ kiểm soát chi phải có trình độ chuyên sâu về quản lý tài chính, am hiểu về các lĩnh vực chuyên ngành mình quản lý, có khả năng phân tích, xử lý thông tin được cung cấp và giám sát đối chiếu với các quy định hiện hành của Nhà nước, có phẩm chất đạo đức tốt để có thể vừa làm tốt công tác kiểm soát chi vừa đảm bảo tính trung thực, khách quan, không lợi dụng quyền hạn, trách nhiệm được giao để vụ lợi hay có thái độ hách dịch, sách nhiễu đối với đơn vị trong quá trình kiểm soát chi. Sáu là, ý thức chấp hành của các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN. Nếu thủ trưởng các đơn vị sử dụng NSNN có tính tự giác cao trong việc chấp hành chế độ chi tiêu NSNN thì các khoản chi đảm bảo đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức, đảm bảo có đầy đủ hồ sơ, chứng từ hợp pháp, hợp lệ... từ đó giúp cho việc kiểm soát chi của KBNN được thuận lợi, nhanh chóng, tránh tình trạng phải trả lại hồ sơ, chứng từ, thông báo từ chối cấp phát... gây lãng phí thời giờ và công sức. Do vậy, cần làm cho đơn vị sử dụng NSNN thấy được trách nhiệm của mình trong tất cả các khâu của quy trình ngân sách. 1.2.4. Sự cần thiết phải hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc nhà nước Việc hoàn thiện kiểm soát chi NSNN xuất phát từ những yêu cầu khách quan. Cụ thể như sau: Một là, hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên NSNN nhằm phù hợp với quy định pháp luật hiện hành, đặc biệt là Luật NSNN sửa đổi. Luật NSNN và nhiều văn bản quy phạm pháp luật sau đó đã có những điều chỉnh, sửa đổi rất căn bản đối với hoạt động NSNN nói chung và chi NSNN nói riêng. Đây là cơ sở pháp lý quan trọng đối với kiểm soát chi NSNN nói chung và kiểm soát chi thường xuyên NSNN nói riêng. Vì vậy, KBNN cũng phải đổi mới cơ chế kiểm soát chi nói chung và kiểm soát chi thường xuyên nói riêng cho phù hợp với Luật NSNN sửa đổi và các văn bản pháp luật khác có liên quan. Hai là, yêu cầu đặt ra là các khoản chi NSNN phải đảm bảo đúng mục đích, tiết kiệm và có hiệu quả. Hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên sẽ góp phần quan trọng trong việc thực hành tiết kiệm, chống lãng phí, tập trung mọi nguồn lực tài chính để phát triển kinh tế - xã hội, chống các hiện tượng tiêu cực, chi tiêu lãng phí, góp phần kiềm chế lạm phát, ổn định tiền tệ và lành mạnh hoá nền tài chính quốc gia. Ba là, việc hoàn thiện kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua Kho bạc nhà nước nhằm phát hiện và ngăn chặn kịp thời những tiêu cực của các đơn vị sử dụng ngân sách; đồng thời, phát hiện những kẻ hở trong quản lý để kiến nghị, sửa đổi, bổ sung kịp thời, làm cho cơ chế quản lý, kiểm soát chi NSNN ngày càng được hoàn thiện và chặt chẽ hơn. Bốn là, tình trạng lãng phí và vi phạm chế độ chi tiêu NSNN còn phổ biến. Phần lớn các đơn vị hưởng kinh phí NSNN luôn có xu hướng xây dựng dự toán chi cao hơn nhu cầu thực tế và trong quá trình chấp hành dự toán thì luôn tìm cách sử dụng hết phần kinh phí đã được cấp mà không chú trọng đến tiết kiệm và hiệu quả trong sử dụng kinh phí NSNN, từ đó dẫn đến các khoản chi sai chế độ, không đúng đối tượng, vượt tiêu chuẩn, định mức… Thậm chí, một số đơn vị nguỵ tạo chứng từ để hợp thức hoá các khoản chi sai chế độ. Vì vậy, KBNN cần phải có giải pháp tăng cường kiểm soát các khoản chi NSNN qua KBNN đảm bảo phát hiện và ngăn chặn kịp thời các khoản chi sai chế độ của đơn vị sử dụng ngân sách. Đồng thời, cũng góp phần nâng cao ý thức trách nhiệm của các ngành, các cấp, các cơ quan, đơn vị có liên quan đến quản lý và sử dụng NSNN. 1.3. MỘT SỐ KINH NGHIỆM VỀ KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC Ở MỘT SỐ ĐỊA PHƯƠNG VÀ NHỮNG BÀI HỌC RÚT RA 1.3.1. Kinh nghiệm kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước ở một số địa phương 1.3.1.1. Kinh nghiệm kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Long An KBNN Long An thành lập và đi vào hoạt động từ ngày 01/04/1990. Từ đó đến nay, KBNN Long An luôn hoàn thành xuất sắc nhiệm vụ được giao, trong đó một nhiệm vụ trọng tâm là quản lý quỹ NSNN và kiểm soát chi thường xuyên NSNN. Long An là một trong những tỉnh có nguồn thu NSNN lớn trong khu vực Đồng bằng sông Cửu Long. Từ năm 1990 đến năm 2006, tổng thu NSNN trên địa bàn tỉnh là 19.178 tỷ đồng, riêng năm 2006 số thu đạt 3.061 tỷ đồng, tăng 35 lần so với năm 1990 và bằng 135% so với năm 2005. Đi đôi với công tác thu NSNN, KBNN Long An thực hiện tốt công tác cấp phát và kiểm soát chi NSNN, đảm bảo các khoản chi đều có trong dự toán được duyệt, đúng đối tượng, đúng chế độ tiêu chuẩn, định mức quy định, giải quyết kịp thời mọi khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện, vừa đảm bảo thực hiện đúng nguyên tắc quản lý, vừa tạo điều kiện thuận lợi cho các đơn vị sử dụng ngân sách. Qua công tác kiểm soát chi, KBNN Long An đã góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng vốn NSNN, tham gia tích cực vào công tác thực hành tiết kiệm, chống lãng phí và phòng chống tham nhũng. Từ năm 1990 đến năm 2006, tổng số chi NSNN qua KBNN Long An là 17.680 tỷ đồng. Tính riêng năm 2006, tổng chi NSNN là 2.996 tỷ đồng, tăng 44 lần so với năm 1990, bằng 169% so với năm 2005. Thông qua công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN, KBNN Long An đã từ chối hàng ngàn món tiền với tổng số tiền lên đến hàng tỷ đồng. Tính riêng năm 2006, KBNN Long An đã từ chối thanh toán 493 món với tổng số tiền là 1,850 tỷ đồng [36]. Để đạt được kết quả trên, KBNN Long An đã tập trung làm tốt một số công tác sau: - Nâng cao hiểu biết về pháp luật liên quan đến quản lý NSNN và các quy định trong công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN. Ngay từ khi Luật NSNN có hiệu lực và các chế độ về quản lý chi được ban hành, KBNN Long An đã tổ chức triển khai đến toàn thể cán bộ công chức thuộc KBNN Long An. Đồng thời, Kho bạc phối hợp với cơ quan tài chính tham mưu cho UBND, HĐND tỉnh ban hành các chế độ về chi NSĐP, tổ chức triển khai Luật NSNN và các văn bản liên quan cho các đơn vị sử dụng kinh phí NSNN trên địa bàn. - Nghiên cứu ứng dụng tin học vào công tác chi và kiểm soát chi chi thường xuyên. Công tác tin học được KBNN Long An phát triển rất sớm và đã hỗ trợ đắc lực cho công tác chi ngân sách và kiểm soát chi thường xuyên NSNN. Tại Kho bạc tỉnh và tất cả các KBNN huyện trực thuộc đều có hệ thống mạng nội bộ và nối mạng về KBNN tỉnh. Các chương trình ứng dụng phục vụ cho công tác chi và kiểm soát chi được triển khai trong toàn hệ thống như: Chương trình KTKB phục vụ cho công tác kế toán và kiểm soát chi thường xuyên, Chương trình KHKB phục vụ kiểm soát chi vốn sự nghiệp kinh tế và vốn chương trình mục tiêu quốc gia. Đặc biệt, chương trình thanh toán điện tử đã giúp cải thiện công tác thanh toán trong hệ thống KBNN. Những khoản thanh toán trước đây khi thực hiện bằng phương pháp thủ công phải mất vài ngày thì hiện nay chỉ mất vài phút với sự hỗ trợ của chương trình thanh toán điện tử. - Chú trọng công tác tổ chức cán bộ. KBNN Long An xem cán bộ là nhân tố quyết định trong việc mang lại những thành quả to lớn của đơn vị. Đơn vị đã chọn lọc, sắp xếp quy hoạch đội ngũ cán bộ công chức vào những vị trí phù hợp. Tổ chức đào tạo, bồi dưỡng nâng cao trình độ đội ngũ CBCC với nhiều hình thức. Năm 1990 KBNN Long An chỉ có 28 cán bộ có trình độ đại học, chiếm 17,8% tổng số CBCC trong đơn vị, trong khi số chưa qua đào tạo là 76 người, chiếm 48,7%. Đến năm 2006, cán bộ có trình độ đại học là 78, chiếm 35,5%, số CBCC chưa qua đào tạo chỉ còn 35%. Sự nâng lên về trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ kiểm soát chi là nguyên nhân quan trọng dẫn đến sự nâng lên về chất lượng công tác kiểm soát chi [36]. 1.3.1.2. Kinh nghiệm kiểm soát chi ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Bà Rịa - Vũng Tàu với quy trình kiểm soát chi “một cửa” Nhằm thực hiện cải cách hành chính, đơn giản hóa các khâu nghiệp vụ trong hoạt động quản lý NSNN, nhưng vẫn bảo đảm an toàn và tiết kiệm, Kho bạc tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu đã triển khai quy trình “Kiểm soát chi NSNN theo cơ chế một cửa”. Sau một thời gian thực hiện, quy trình này đã phát huy tác dụng, tuy nhiên vẫn còn một số hạn chế cần khắc phục. Năm 2007, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản mới quy định lại một số cơ chế, chính sách, quy trình nghiệp vụ, chế độ, định mức chi NSNN như: mua sắm phương tiện đi lại, kiểm soát thanh toán vốn đầu tư, dự án và chương trình mục tiêu quốc gia, công tác phí, hội nghị, tiếp khách... Theo đó, HĐND và UBND tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu cũng đã có các văn bản triển khai thực hiện những quy định về chế độ, định mức chi tiêu của địa phương, tạo điều kiện thuận lợi cho Kho bạc tỉnh hoàn thành nhiệm vụ kiểm soát chi ngân sách, góp phần thực hiện tốt Luật Phòng chống tham nhũng và Luật Thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Riêng công tác chi thường xuyên, Kho bạc tỉnh đã kiểm soát thanh toán 1.480 tỷ đồng, hướng dẫn cho 615 lượt đơn vị lập lại chứng từ, bổ sung hồ sơ cho đúng chế độ chi tiêu và đã từ chối chi 175 khoản chi sai quy định với số tiền 2,739 tỷ đồng, chiếm 0,2% tổng số chi thường xuyên [37]. Qua đó, góp phần nâng cao trách nhiệm của đơn vị sử dụng NSNN trong việc chấp hành chế độ, chính sách quản lý tài chính. Trong công tác kiểm soát chi, Kho bạc tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu luôn cải tiến quy trình nghiệp vụ để giảm bớt thủ tục hành chính, chống lãng phí và thực hành tiết kiệm. Quy trình “giao dịch một cửa” đã được triển khai tại Văn phòng Kho bạc tỉnh từ ngày 1- 10- 2007 để tiếp nhận, luân chuyển, xử lý hồ sơ, trình ký và trả kết quả thanh toán chi cho các đơn vị sử dụng ngân sách. Khách hàng chỉ giao dịch với một bộ phận nghiệp vụ của Kho bạc lúc nộp hồ sơ đề nghị thanh toán và nhận lại kết quả duyệt chi (xem Sơ đồ 1.1). Sau một thời gian thực hiện quy trình giao dịch “một cửa” trong kiểm soát chi, Kho bạc Bà Rịa - Vũng Tàu đã tạo điều kiện thuận lợi và tiết kiệm thời gian cho các khách hàng là đơn vị thụ hưởng ngân sách đến giao dịch thanh toán. Tuy nhiên, trong điều kiện biên chế nhân sự không tăng, lại phải bố trí một số cán bộ nghiệp vụ để thực hiện quy trình “một cửa” nên áp lực công việc tăng cao, nhất là tại bộ phận nghiệp vụ trực tiếp giao dịch một cửa với khách hàng. Do đặc thù khách hàng đến giao dịch với nhiều nội dung chi, nhiều loại hồ sơ chi nên việc tách bạch hồ sơ để giao cho cán bộ kho bạc, đối với khách cũng còn nhiều lúng túng. Khối lượng công việc không đồng đều, cán bộ giao dịch thuộc Phòng Kế toán thì khối lượng hồ sơ giao nhận quá lớn trong khi cán bộ thuộc Phòng Kế hoạch tổng hợp thì khối lượng hồ sơ giao nhận rất ít. Cán bộ giao dịch “một cửa” không phải là người trực tiếp xử lý hồ sơ, chứng từ nên đôi khi có những giải đáp thắc mắc không thoả mãn khách hàng nên một số khách hàng muốn làm việc trực tiếp với cán bộ kiểm soát chi. Sơ đồ 1.1: Mô hình giao dịch “một cửa” tại KBNN tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu Nguồn: KBNN tỉnh Bà Rịa - Vũng Tàu 2007. (1) Khách hàng nộp hồ sơ, chứng từ chi cho bộ phận “một cửa”. Tuỳ theo loại hồ sơ mà chọn cán bộ giao dịch phù hợp. (2) Chuyển hồ sơ, chứng từ cho cán bộ kiểm soát chi theo từng phòng nghiệp vụ tương ứng. (3) Trình giám đốc duyệt chi. (4) Chuyển trả kết quả (đã duyệt chi) cho bộ phận “một cửa”. (5) Trả kết quả cho khách hàng. 1.3.2. Một số bài học rút ra về kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước đối với Kho bạc nhà nước tỉnh Bến Tre Từ những kinh nghiệm kiểm soát thường xuyên NSNN tại các KBNN ở các địa phương nêu trên, có thể rút ra một số bài học đối với KBNN tỉnh Bến Tre như sau: Phòng Kế toán (3c) Giám đốc Phòng Kế hoạch tổng hợp Phòng Thanh toán vốn đầu tư (3b) (3a) (2c) (4a) (2b) (2a) (4b) (4c) Đơn vị sử dụng NSNN (khách hàng) (1b) (5b) (5a) Bộ phận giao dịch “một cửa” Cán bộ P.Kế toán Cán bộ P.KHTH Cán bộ P.TTVĐT (1a) (1c) (5c) Một là, phải nhận thức được rằng công tác kiểm soát chi không phải chỉ đơn thuần là công việc của KBNN mà nó bao gồm nhiều khâu liên quan đến nhiều cấp, ngành và nhiều cơ quan, đơn vị. Vì vậy, để thực hiện tốt công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN, Kho bạc phải biết phối hợp tốt với các cơ quan đơn vị trên địa bàn, tranh thủ sự hỗ trợ của cấp ủy, chính quyền địa phương, chủ động tham mưu cho UBNN, HĐND các cấp ban hành nhanh chóng và đầy đủ các văn bản thuộc lĩnh vực ngân sách để Kho bạc có cơ sở pháp lý thực hiện kiểm soát các khoản chi ngân sách do địa phương quản lý. Hai là, nhận thức tầm quan trọng của yếu tố con người trong công tác quản lý NSNN và kiểm soát chi thường xuyên. Để công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN ngày càng hoàn thiện hơn thì trước hết đội ngũ cán bộ công chức KBNN nói chung và cán bộ kiểm soát chi thường xuyên nói riêng cũng phải được hoàn thiện. Để làm được điều đó, Kho bạc phải tăng cường công tác cán bộ trong tất cả các khâu từ tuyển dụng, bố trí, quy hoạch, đào tạo, bồi dưỡng... Việc bố trí cán bộ làm công tác kiểm soát chi, không chỉ chú trọng khả năng chuyên môn mà còn phải chọn người có đạo đức tốt, liêm khiết, công minh. Ba là, tăng cường ứng dụng tin học vào các hoạt động nghiệp vụ KBNN, đặc biệt là công tác quản lý và kiểm soát chi NSNN. Bốn là, đẩy mạnh cải cách hành chính trong lĩnh vực kiểm soát chi thường xuyên. Nghiên cứu và áp dụng quy trình giao dịch “một cửa” trong kiểm soát chi với mô hình tiên tiến sao cho vừa tạo thuận lợi cho khách hàng vừa nâng cao hiệu quả công tác kiểm soát chi. Chương 2 THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC TỈNH BẾN TRE 2.1. ĐẶC ĐIỂM TỰ NHIÊN, KINH TẾ, XÃ HỘI CỦA TỈNH BẾN TRE CÓ ẢNH HƯỞNG ĐẾN CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 2.1.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế- xã hội của tỉnh Bến Tre  Đặc điểm tự nhiên: Bến Tre là một trong 12 tỉnh thuộc Đồng bằng sông Cửu Long được hợp thành bởi 3 cù lao lớn (An Hoá, Bảo, Minh) và do phù sa của 4 nhánh sông Cửu Long (sông Tiền, sông Ba Lai, sông Hàm Luông và sông Cổ Chiên) bồi tụ hình thành. Phía Bắc giáp tỉnh Tiền Giang có ranh giới chung là sông Tiền; phía Tây và Nam giáp tỉnh Vĩnh Long và Trà Vinh, có ranh giới chung là sông Cổ Chiên; phía Đông giáp biển Đông với chiều dài bờ biển là 65 km. Điểm Cực nam nằm trên vĩ độ 9048’ Bắc, điểm Cực bắc nằm trên vĩ độ 10020’ Bắc, điểm Cực đông nằm trên kinh độ 106048’ Đông, điểm Cực tây nằm trên kinh độ 1050 57’ Đông. Diện tích tự nhiên của tỉnh là 2.356,7 km2, trong đó đất nông nghiệp chiếm 70% diện tích. Dân số của toàn tỉnh theo thống kê năm 2006 là 1.358.314 người, mật độ dân số là 576 người/km2. Cả tỉnh có 8 đơn vị hành chính trực thuộc gồm 1 thị xã và 7 huyện; trong đó bao gồm 7 thị trấn, 9 phường và 144 xã [14].  Tình hình kinh tế- xã hội Cơ cấu kinh tế của tỉnh Bến Tre đang chuyển dịch đúng hướng, tỷ trọng khu vực công nghiệp - xây dựng và dịch vụ trong tổng sản phẩm trên địa bàn tăng lên, khu vực nông nghiệp giảm dần. Đến năm 2006, tỷ trọng giá trị nông - lâm - ngư nghiệp là 53,34%, công nghiệp - xây dựng 18,21% và dịch vụ 28,44% (năm 2005 là: 56,92% : 16,97% : 26,10%). Cơ cấu lao động thay đổi theo hướng tích cực, lao động nông nghiệp giảm còn 79,83%; công nghiệp - xây dựng 7,14% và dịch vụ 13,03%. Thế mạnh của nông nghiệp Bến Tre là phát triển vườn dừa, vườn cây ăn trái và nuôi trồng, đánh bắt thuỷ, hải sản. Công nghiệp chưa phát triển, chủ yếu là gia công hàng dệt may, chế biến thuỷ, hải sản và một số mặt hàng có nguồn gốc từ cây dừa như: cơm dừa nạo sấy, bột sữa dừa, than hoạt tính... Thương mại, dịch vụ có bước phát triển tích cực, thị trường đô thị phát triển, thị trường nông thôn khởi sắc. Các dịch vụ vận tải, bưu chính viễn thông, tín dụng, bảo hiểm và một số dịch vụ khác phát triển khá. Du lịch phát triển nhanh, doanh thu tăng bình quân 20,4%/năm; đã xây dựng và phát triển được nhiều điểm du lịch, nhất là du lịch sinh thái. Giáo dục - đào tạo phát triển cả về qui mô và chất lượng. Công tác phổ cập giáo dục tiểu học đúng độ tuổi, phổ cập trung học cơ sở đã hoàn thành sớm hơn dự kiến. năm 2006, cả tỉnh 1 trường cao đẳng, 3 trường trung học chuyên nghiệp, 40 trường phổ thông trung học, 135 trường phổ thông cơ sở, 191 trường tiểu học, 161 trường mẫu giáo và nhà trẻ. Công tác chăm sóc, bảo vệ sức khỏe nhân dân được quan tâm. Công tác phòng, trị bệnh đạt kết quả tốt. Việc đào tạo bồi dưỡng đội ngũ thầy thuốc, nhất là ở tuyến cơ sở được chú trọng. Các hoạt động thông tin tuyên truyền, văn hóa, văn nghệ, có tiến bộ, nội dung và hình thức được đổi mới. Hệ thống thông tin đại chúng phát triển rộng, ngày càng phong phú, góp phần nâng cao dân trí và nhu cầu hưởng thụ văn hóa của nhân dân. Hoạt động chăm sóc người có công với cách mạng, trợ giúp các đối tượng khó khăn duy trì và mở rộng. Thông qua các chương trình, dự án đầu tư phát triển kinh tế xã hội, giải quyết việc làm, nâng cao dân trí, cải thiện kết cấu hạ tầng, nhà ở... đã tạo cơ hội và điều kiện cho người nghèo tham gia sản xuất, tiếp cận với các dịch vụ xã hội, tăng thu nhập, cải thiện đời sống. 2.1.2. Thực trạng hệ thống ngân sách và hoạt động ngân sách nhà nước ở tỉnh Bến Tre 2.1.2.1. Hệ thống ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bến Tre Hệ thống NSNN trên địa bàn tỉnh bến tre gồm một phần NSTW và ngân sách các cấp chính quyền địa phương. Ngân sách các cấp chính quyền địa phương gồm: - Ngân sách cấp tỉnh - Ngân sách cấp huyện, thị xã (gọi chung là ngân sách cấp huyện). Ngân sách cấp xã, phường, thị trấn (gọi chung là ngân sách cấp xã). Sơ đồ 2.1: Hệ thống NSNN trên địa bàn tỉnh Bến Tre NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC NGÂN SÁCH TRUNG ƯƠNG NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG NGÂN SÁCH CẤP TỈNH NGÂN SÁCH CẤP HUYỆN NGÂN SÁCH CẤP XÃ Nguồn: Tác giả tổng hợp dựa trên quy định pháp luật hiện hành. Quan hệ giữa ngân sách các cấp được thực hiện theo các nguyên tắc sau: - NSTW và ngân sách mỗi cấp chính quyền địa phương được phân định nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể theo luật định. - Thực hiện việc bổ sung từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới để đảm bảo công bằng, phát triển cân đối giữa các vùng, các địa phương. Số bổ sung này là khoản thu của ngân sách cấp dưới. - Trường hợp cơ quan quản lý nhà nước cấp trên ủy quyền cho cơ quan quản lý cấp dưới thực hiện nhiệm vụ chi thuộc chức năng của mình, thì phải chuyển kinh phí từ ngân sách cấp trên cho cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ đó. - Ngoài việc bổ sung nguồn thu và ủy quyền thực hiện nhiệm vụ chi, không được dùng ngân sách của cấp này để chi cho nhiệm vụ của cấp khác. 2.1.2.2. Hoạt động ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bến Tre ● Thu NSNN giai đoạn 2004- 2007 Kết quả hoạt động thu NSNN giai đoạn 2004 - 2007 được thể hiện qua số liệu sơ đồ 2.2 (xem thêm Phụ lục 1 trang 72): Sơ đồ 2.2: Thu NSNN tỉnh Bến Tre giai đoạn 2004-2007 1.334.188 1.006.973 1.571.956 1.191.824 2.199.067 1.581.864 2.961.943 840.320 0 500.000 1.000.000 1.500.000 2.000.000 2.500.000 3.000.000 3.500.000 Năm 2004 Dự toán Năm 2004 Thực thu Năm 2005 Dự toán Năm 2005 Thực thu Năm 2006 Dự toán Năm 2006 Thực thu Năm 2007 Dự toán Năm 2007 Thực thu Nguồn: KBNN tỉnh Bến Tre năm 2004-2007 [19], [20], [21], [22]. Tổng thu NSNN trên địa bàn năm 2007 là 2.961.943 triệu đồng, so với cùng kỳ năm trước bằng 134,69%. Trong đó, tổng số thu NSĐP là 1.515.693 triệu đồng, đạt 176,79% dự Đơn vị tính: triệu đồng toán thu và bằng 146,87% năm 2006. Thu cân đối ngân sách trên địa bàn năm 2006 là 889.775 triệu đồng đạt 148,95% dự toán, so với năm 2006 bằng 101,59%. Trong đó, một số nội dung thu đạt và vượt dự toán năm như: - Thu từ các DNNN do địa phương quản lý: 50.232 triệu đồng đạt 133,95% dự toán, chiếm tỷ trọng 5,64% trên tổng số thu cân đối NSĐP. Số thu vượt dự toán do các DNNN thực hiện cổ phần hoá bắt đầu kinh doanh có hiệu quả và thời hạn miễn giảm thuế đã hết. - Thu từ hoạt động xổ số kiến thiết chiếm tỉ trọng cao trong tổng số thu NSĐP. Trong năm 2007, thu 400.651 triệu đồng, đạt 154,1% dự toán, chiếm 45,02% tổng thu cân đối NSĐP. - Thu thuế khu vực NQD: 208.248 triệu đồng, đạt 101,58% dự toán, so cùng kỳ năm trước bằng 132,23%. - Thu tiền sử dụng đất: 100.078 triệu đồng đạt 333,59% dự toán, chiếm 12,25% tổng thu cân đối NSĐP. Nguyên nhân đạt cao do các ngành chức năng đẩy nhanh tiến độ bán quyền sử dụng đất công trên địa bàn thị xã Bến Tre. - Một số nội dung thu khác cũng vượt dự toán đầu năm như: thu lệ phí trước bạ, thuế nhà đất, thu tiền cho thuê mặt đất, mặt nước... Bên cạnh những nội dung thu vượt dự toán, một số nội dung thu không đạt dự toán như: - Thu từ các DNNN do trung ương quản lý: 90.880 triệu đồng, đạt 77,28% dự toán. Nguyên nhân thu không đạt dự toán là do phải hoàn thuế giá trị gia tăng cho Bưu điện (khoản đầu tư mua sắm tài sản lớn), đơn vị có có khoản thuế tiêu thu đặc biệt lớn là Công ty Thuốc lá Bến Tre, trong năm 2007 nộp hụt so với chỉ tiêu 22.100 triệu đồng. - Phí xăng dầu trong năm cũng đạt thấp chỉ có 69,89% do sản lượng dầu tiêu thụ không đạt kế hoạch và chỉ tiêu của Bộ Tài chính giao cao hơn chỉ tiêu của Tổng Công ty Xăng dầu Việt Nam giao cho các công ty xăng dầu trên địa bàn tỉnh Bến Tre. - Một số nội dung thu không đạt khác như: thuế thu nhập, thu phí và lệ phí trên địa bàn. ● Chi NSNN giai đoạn 2004- 2007: Tình hình chi NSNN trên địa bàn tỉnh Bến Tre giai đoạn 2004- 2007 được thể hiện sơ đồ 2.3 dưới đây (xem thêm Phụ lục 2 trang 76): Sơ đồ 2.3: Chi NSNN tỉnh Bến Tre giai đoạn 2004 - 2007 851.231 1.329.929 1.004.373 1.767.738 1.188.224 2.357.657 1.576.864 3.215.260 0 500.000 1.000.000 1.500.000 2.000.000 2.500.000 3.000.000 3.500.000 Năm 2004 Dự toán Năm 2004 Thực chi Năm 2005 Dự toán Năm 2005 Thực chi Năm 2006 Dự toán Năm 2006 Thực chi Năm 2007 Dự toán Năm 2007 Thực chi Nguồn: KBNN tỉnh Bến Tre năm 2004-2007 [19], [20], [21], [22]. Từ tình hình chi NSNN của tỉnh Bến Tre năm 2007 có thể rút ra một số nhận xét như sau: Chi NSTW trên địa bàn là 329.119 triệu đồng, bằng 140,8% tổng chi NSTW năm 2006. Trong đó, chi thường xuyên là 158.993 triệu đồng, chiếm 48,3% tổng chi NSTW; chi đầu tư xây dựng cơ bản 170.126 triệu đồng, chiếm 51,7% tổng chi NSTW. Chi NSĐP năm 2007 là 2.886.141 triệu đồng, bằng 135,9% tổng chi NSĐP năm 2006. Trong đó, chi cân đối ngân sách là 1.792.781 triệu đồng, đạt 136,1% dự toán. Nguồn để giải quyết số tăng chi chủ yếu từ số tăng thu ngân sách, số Trung ương hỗ trợ thêm để thực hiện các mục tiêu chỉ định, số kết dư và số thu chuyển nguồn từ năm 2006 sang. Bao gồm một số nội dung chi chủ yếu như sau: - Chi đầu tư xây dựng cơ bản (không bao gồm chi từ nguồn thu xổ số kiến thiết): 299.859 triệu đồng đạt 111,78% dự toán, chiếm tỷ trọng 10,38% trên tổng chi NSĐP. Chi đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn thu xổ số kiến thiết là 236.438 triệu đồng, đạt 90,9% dự toán, chiếm 8,19% tổng chi NSĐP. - Chi thường xuyên: 1.329.877 triệu đồng, đạt 134,98% dự toán, chiếm tỷ trọng 46,08% trên tổng chi NSĐP. Trong đó, các mục chi cụ thể như sau: + Chi sự nghiệp giáo dục – đào tạo và dạy nghề: 566.685 triệu đồng, đạt 116,16% dự toán. Nhìn chung, khoản chi cho sự nghiệp giáo dục hàng năm đều đảm bảo được các khoản chi thường xuyên trong đó có dành phần kinh phí trang thiết bị cơ sở vật chất, đáp Đơn vị tính: triệu đồng ứng tương đối đầy đủ và kịp thời cho nhu cầu của việc dạy và học. + Chi sự nghiệp y tế 150.401 triệu đồng, đạt 127,84% dự toán, bằng 159,74% số chi năm 2006. Nguyên nhân chi vượt dự toán đầu năm là do có bổ sung kinh phí để thực hiện các khoản chi phòng chống dịch bệnh, chi khám chữa bệnh cho trẻ em dưới 6 tuổi, mua thẻ khám chữa bệnh cho người nghèo. + Chi sự nghiệp khoa học, công nghệ là 7.413 triệu đồng, đạt 94,43% dự toán, bằng 105,96% số chi năm 2006. + Chi quản lý hành chính và đảng, đoàn thể là 266.220 triệu đồng, đạt 139,81% dự toán, chiếm 14,85% tổng chi cân đối NSĐP và bằng 123,27% số chi năm 2006. Số chi vượt dự toán đầu năm do trong năm có bổ sung kinh phí thực hiện một số yêu cầu phát sinh đột xuất. + Chi đảm bảo xã hội: 158.519 triệu đồng, đạt 647,84% dự toán đầu năm. Số chi trong năm tăng cao so với dự toán do bổ sung kinh phí khắc phục hậu quả bảo số 9 và kinh phí tổ chức kỷ niệm 60 năm ngày thương binh liệt sỹ. + Chi sự nghiệp kinh tế là 87.296 triệu đồng, đạt 101,32% dự toán đầu năm và bằng 135,3% năm 2006. 2.2. THỰC TRẠNG KIỂM SOÁT CHI THƯỜNG XUYÊN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC QUA KHO BẠC NHÀ NƯỚC TỈNH BẾN TRE 2.2.1. Thực trạng tổ chức bộ máy, cán bộ kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Bến Tre 2.2.1.1. Tổ chức bộ máy kho bạc và bộ máy kiểm soát chi thường xuyên tại Kho bạc Bến Tre ● Tổ chức bộ máy Kho bạc nhà nước tỉnh Bến Tre KBNN được tổ chức theo ngành dọc từ Trung ương đến địa phương. Tại tỉnh Bến Tre, KBNN được tổ chức từ tỉnh đến huyện theo đơn vị hành chính của tỉnh gồm một văn phòng KBNN tỉnh và bảy KBNN huyện trực thuộc. Sơ đồ 2.4: Tổ chức bộ máy KBNN Bến Tre Nguồn: Tác giả tự tổng hợp dựa trên quy định pháp luật hiện hành. Về mô hình tổ chức, KBNN Bến Tre được tổ chức theo Quyết định số 235/2003/QĐ- TTg của Thủ tướng Chính phủ [33]; Quyết định số 210/2003/QĐ-BTC của Bộ trưởng Bộ Tài chính [11]; Quyết định số 747/KB/QĐ/TCCB và Quyết định 748 /KB/QĐ/TCCB của Tổng giám đốc KBNN [34], [35]. ● Tổ chức hệ thống kiểm soát chi thường xuyên: Trong hoạt động nghiệp vụ của KBNN, hoạt động kiểm soát chi thường xuyên gắn liền với nghiệp vụ chi thường xuyên NSNN. Vì vậy, bộ máy kiểm soát chi thường xuyên không chỉ đơn thuần gồm các bộ phận trực tiếp thực hiện công việc kiểm soát chi mà bao gồm cả các bộ phận có liên quan trong dây chuyền chi thường xuyên NSNN. Xét dưới góc độ này, bộ máy kiểm soát chi thường xuyên tại KBNN Bến Tre gồm: - Ban giám đốc KBNN: có quyền quyết định cấp phát hay từ chối cấp phát các khoản chi NSNN. Ban Giám Đốc Bộ phận KHTH Bộ phận Kho quỹ Bộ phận Kế toán BAN GIÁM ĐỐC Phòng Kế hoạch tổng hợp Phòng Kế toán Phòng Thanh toán vốn đầu tư Phòng Kho quỹ Phòng Kiểm tra, kiểm soát Phòng Tổ chức cán bộ Phòng Tin học Phòng HC Tài vụ Quản trị Văn phòng KBNN tỉnh KBNN huyện - Phòng Kế KHTH (tại KBNN tỉnh), bộ phận KHTH (tại KBNN huyện): chịu trách nhiệm kiểm soát các khoản chi thuộc nguồn vốn chương trình mục tiêu quốc gia, vốn sự nghiệp kinh tế. - Phòng Kế toán (tại KBNN tỉnh), bộ phận kế toán (tại KBNN huyện): kiểm soát các khoản chi thường xuyên (không thuộc chương trình mục tiêu quốc gia và vốn sự nghiệp kinh tế), thực hiện thanh toán cho đơn vị cung cấp hàng hoá, dịch vụ (đối với những khoản thanh toán không dùng tiền mặt), hạch toán kế toán các khoản chi theo chế độ kế toán hiện hành. - Phòng Kho quỹ: chi tiền mặt cho đơn vị sử dụng NSNN trong trường hợp cấp phát bằng tiền mặt. 2.2.1.2. Thực trạng đội ngũ cán bộ kiểm soát chi thường xuyên của Kho bạc Bến Tre Trong thời gian đầu mới thành lập, đội ngũ cán bộ thuộc KBNN Bến Tre nói chung còn thiếu về số lượng và yếu về chất lượng. Thời gian gần đây, được sự quam tâm của Lãnh đạo Kho bạc nhà nước Bến Tre đối với lĩnh vực tổ chức cán bộ mà công tác tuyển dụng, đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ đã được đẩy mạnh từ đó trình độ và năng lực của đội ngũ cán bộ thuộc KBNN Bến Tre được nâng lên đáng kể. Tính riêng lực lượng kiểm soát chi thường xuyên, đến năm 2007 trình độ chuyên môn được thống kê như bảng 2.1: Bảng 2.1: Trình độ cán bộ kiểm soát chi thường xuyên thuộc KBNN Bến Tre năm 2007 Bộ phận kiểm soát chi Biên chế Trình độ Đại học, cao đẳng Trung cấp Phòng Kế toán 15 10 5 Phòng Kế hoạch tổng hợp 5 4 1 Bảy KBNN huyện 52 27 25 Trong đó: - Bộ phận kế toán 38 20 18 - Bộ phận kế hoạch tổng hợp 14 7 7 Nguồn: KBNN Bến Tre, 2007. Xét về trình độ chuyên môn, đội ngũ cán bộ kiểm soát chi thường xuyên đã được nâng lên cơ bản đáp ứng được nhu cầu công tác. Nhưng về trình độ ngoại ngữ và tin học thì còn khá yếu đặc biệt là cán bộ thuộc các KBNN huyện và cán bộ có tuổi đời cao. Vì vậy, phần nào không đáp ứng được yêu cầu công tác trong điều kiện ứng dụng công nghệ thông tin vào công tác nghiệp vụ ngày càng cao theo xu hướng hiện nay của ngành KBNN. 2.2.2. Thực trạng quy trình kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước Bến Tre Kiểm soát thanh toán chi thường xuyên NSNN qua KBNN tỉnh Bến Tre được thể hiện như Sơ đồ 2.5 dưới đây. Sơ đồ 2.5: Kiểm soát thanh toán chi thường xuyên NSNN qua KBNN Bến Tre Nguồn: KBNN tỉnh Bến Tre 2007. (1) Đơn vị sử dụng ngân sách gửi lệnh chuẩn chi và các hồ sơ liên quan vào Kho bạc yêu cầu cấp phát, thanh toán. CB kiểm soát chi P.KHTH Trưởng phòng KHTH (1b) Kế toán trưởng Kế toán chi (1a) (4) (5) (3a) (6c) Đơn vị sử dụng ngân sách Thủ quỷ Giám Đốc Kho bạc Kế toán thanh toán Đơn vị cung cấp hàng hoá, dịch vụ (6b) (6a) (7b) (7a) (2) (3b) 1a) Chứng từ và hồ sơ do Phòng KTKS; 1b) Chứng từ và hồ sơ do Phòng KHTH kiểm soát (các khoản chi sự nghiệp kinh tế, chương trình mục tiêu quốc gia); (2) Cán bộ kiểm soát chi thuộc Phòng KHTH kiểm soát chứng từ và hồ sơ chi theo chế độ, nếu không đủ điều kiện chi thì lập quyết định từ chối cấp phát. Sau đó chuyển hồ sơ đã kiểm soát cho Trưởng phòng KHTH; (3) Trưởng phòng KHTH thẩm tra lại chứng từ, hồ sơ; 3a) Trưởng phòng KHTH ký kiểm soát chứng từ và chuyển cho Phòng Kế toán nếu đồng ý cấp phát, thanh toán; 3b) Trưởng phòng KHTH kiểm tra quyết định từ chối cấp phát và chuyển cho Giám đốc Kho bạc; (4) Kế toán chi: kiểm soát chứng từ và hồ sơ chi do đơn vị sử dụng ngân sách gửi đến theo chế độ. Nếu đủ điều kiện chi thì hạch toán kế toán theo chế độ, nếu không đủ điều kiện chi thì lập quyết định từ chối cấp phát. - Hạch toán kế toán đối với chứng từ do Phòng KHTH chuyển sang. - Chuyển hồ sơ, chứng từ đã hoạch toán, quyết định từ chối cấp phát (nếu có) cho Trưởng phòng Kế toán. (5) Trưởng phòng Kế toán thẩm tra lại chứng từ, hồ sơ, quyết định từ chối cấp phát (nếu có), ký kiểm soát chứng từ và chuyển cho Giám đốc Kho bạc; (6) Giám đốc Kho bạc ký duyệt cấp phát hoặc ký quyết định từ chối cấp phát. 6a) Chứng cấp phát bằng tiền mặt sau khi được Giám đốc ký duyệt được chuyển cho bộ phận kho quỹ. 6b) Chứng cấp phát thanh toán trực tiếp cho đơn vị cung cấp hàng hoá, dịch vụ sau khi được Giám đốc ký duyệt được chuyển cho bộ phận kế toán thanh toán. 6c) Quyết định từ chối cấp phát được Giám đốc ký và gửi lại cho đơn vị sử dụng NSNN. 7a) Bộ phận kho quỹ xuất quỹ tiền mặt để chi cho đơn vị sử dụng NSNN. 7b) Bộ phận kế toán thanh toán thực hiện thanh toán cho đơn vị cung cấp hàng hoá, dịch vụ thông qua các kênh thanh toán chuyển khoản. 2.2.3. Thực trạng kiểm soát các nội dung chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc nhà nước tỉnh Bến Tre 2.2.3.1. Kiểm soát chi thường xuyên của đơn vị hành chính sự nghiệp Kiểm soát chi thường xuyên của đơn vị hành chính sự nghiệp bao gồm kiểm soát chi thanh toán cho cá nhân, kiểm soát chi nghiệp vụ chuyên môn, kiểm soát chi mua sắm và chi khác. Cụ thể như sau: Thứ nhất, kiểm soát các khoản chi thanh toán cho cá nhân. Nội dung chi thanh toán cho cá nhân bao gồm: tiền lương, tiền công, phụ cấp lương, học bổng học sinh, sinh viên, tiền thưởng, phúc lợi tập thể... được phản ánh từ mục 100 đến mục 108 và mục 122, 124 của mục lục NSNN hiện hành (nhóm mục chi thanh toán cá nhân). KBNN Bến Tre thực hiện kiểm soát các khoản chi thuộc nhóm mục chi này như sau:  Kiểm soát các khoản chi lương và phụ cấp lương: - Đầu năm, đơn vị sử dụng NSNN gửi Kho bạc dự toán chi NSNN năm được duyệt trong đó có khoản chi về lương và phụ cấp lương, bảng đăng ký biên chế quỹ lương được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt (Sở Nội vụ duyệt cho đơn vị sử dụng NSNN cấp tỉnh; phòng nội vụ duyệt cho đơn vị cấp huyện; đơn vị trung ương đóng trên địa bàn tỉnh do cơ quan chủ quản cấp trên duyệt). - Trong năm, khi có sự thay đổi về biên chế, quỹ lương, đơn vị sử dụng NSNN phải bổ sung bảng đăng ký điều chỉnh đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. - Hàng tháng, khi nhận giấy rút dự toán NSNN kèm danh sách chi trả lương, phụ cấp lương và bảng tăng, giảm biên chế, quỹ lương (nếu có) do đơn vị sử dụng NSNN gửi đến, Kho bạc đối chiếu danh sách chi trả lương, phụ cấp lương với bảng đăng ký biên chế - quỹ lương năm hoặc bảng đăng ký điều chỉnh, kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp của giấy rút dự toán, kiểm tra số dư dự toán, tồn quỹ ngân sách… Nếu chưa đủ điều kiện thanh toán do hồ sơ chưa đầy đủ, sai các yếu tố trên chứng từ thì trả lại hồ sơ và hướng dẫn đơn vị hoàn chỉnh hồ sơ theo quy định. Nếu phát hiện chi không đúng chế độ; tồn quỹ ngân sách, số dư dự toán không đủ cấp phát thì từ chối cấp phát, thông báo và trả hồ sơ cho đơn vị. Nếu đủ điều kiện cấp phát, Kho bạc thực hiện cấp thanh toán cho đơn vị để chi trả cho người được hưởng (trường hợp đầu năm, đơn vị chưa được giao dự toán, Kho bạc chỉ cấp tạm ứng cho đơn vị. Khi đơn vị được giao dự toán, Kho bạc thực hiện thanh toán tạm ứng cho đơn vị và thu hồi dự toán đã ứng).  Kiểm soát chi học bổng, sinh hoạt phí đối với học sinh, sinh viên: Bao gồm chi về học bổng khuyến khích học tập, học bổng chính sách, phần thưởng khuyến khích học tập, sinh hoạt phí cán bộ đi học... được thể hiện trên mục chi 103 của MLNS hiện hành. - Đầu năm ngân sách, các trường có học sinh, sinh viên hưởng học bổng, sinh hoạt phí phải gửi Kho bạc: dự toán chi NSNN năm được cấp có thẩm quyền giao trong đó có khoản chi về học bổng, sinh hoạt phí; Bảng đăng ký học bổng, sinh hoạt phí do nhà trường lập vào đầu năm hoặc đầu mõi học kỳ sau khi có kết quả xét cấp học bổng, sinh hoạt phí của hội đồng nhà trường. - Hàng tháng, khi nhận giấy rút dự toán NSNN kèm bảng tăng, giảm học bổng, sinh hoạt phí (nếu có), kế toán xử lý tương tự như kiểm soát chi lương và phụ cấp lương ở phần trên.  Kiểm soát các khoản thanh toán cho các cá nhân thuê ngoài: Căn cứ vào dự toán NSNN được cấp có thẩm quyền giao; nội dung thanh toán theo hợp đồng kinh tế; hợp đồng lao động; giấy rút dự toán NSNN của đơn vị, KBNN thực hiện thanh toán trực tiếp cho người được hưởng hoặc cấp qua đơn vị để thanh toán cho người được hưởng.  Kiểm soát chi thu nhập tăng thêm từ nguồn kinh phí tiết kiệm của đơn vị tự chủ: - Trong năm, sau khi thực hiện quý trước, nếu xét thấy đơn vị có khả năng tiết kiệm được kinh phí; thủ trưởng đơn vị căn cứ vào số kinh phí dự kiến tiết kiệm được, lập giấy rút dự toán NSNN (ghi rõ nội dung chi trả thu nhập tăng thêm từ nguồn kinh phí tiết kiệm) để tạm chi thu nhập tăng thêm cho cán bộ, công chức trong đơn vị theo quý; Kho bạc thực hiện cấp tạm ứng cho đơn vị theo mức thủ trưởng đơn vị đề nghị đảm bảo trong phạm vi dự toán được giao và tối đa không vượt quá 60% quỹ tiền lương cấp bậc, chức vụ một quý (đối với cơ quan nhà nước thực hiện chế độ tự chủ), 40% số chênh lệch thu lớn hơn chi (đối với đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm chi phí hoạt động và đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động), 50% số kinh phí tiết kiệm được (đối với đơn vị sự nghiệp ngân sách bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động) - Kết thúc năm ngân sách, sau khi đơn vị xác định được chính xác số thực tiết kiệm, căn cứ vào đề nghị thanh tóan tạm ứng (phần tạm ứng chi thu nhập tăng thêm) của đơn vị, Kho bạc làm thủ tục thanh toán phần chi thu nhập tăng thêm cho đơn vị và thu hồi phần kinh phí đã tạm ứng. Mức thanh toán thu nhập tăng thêm cả năm so với mức tiền lương cấp bậc, chức vụ không vượt quá 1 lần (đối với cơ quan nhà nước thực hiện chế độ tự chủ và đơn vị sự nghiệp ngân sách bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động), 2 lần (đối với đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động), không giới hạn (đối với đơn vị sự nghiệp tự đảm bảo chi phí hoạt động). Trường hợp đơn vị đã tạm ứng vượt quá số thực tiết kiệm, Kho bạc cho chuyển tạm ứng sang năm sau để thực hiện thu hồi bằng cách giảm trừ vào số tiết kiệm năm sau của đơn vị. Thứ hai, kiểm soát các khoản chi nghiệp vụ chuyên môn. Các khoản chi nghiệp vụ chuyên môn gồm: chi thanh toán dịch vụ công cộng, chi mua vật tư văn phòng, chi thông tin, tuyên truyền, liên lạc, chi hội nghị, công tác phí... Kho bạc căn cứ vào nhóm mục chi nghiệp vụ chuyên môn trong dự toán NSNN được cấp có thẩm quyền giao; các chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi nghiệp vụ chuyên môn cho từng lĩnh vực; giấy rút dự toán NSNN của đơn vị sử dụng NSNN và các hồ sơ, chứng từ có liên quan (trừ các khoản thanh toán văn phòng phẩm, công tác phí cước điện thoại được đơn vị thực hiện chế độ tự chủ khoán theo quy chế chi tiêu nội bộ) nếu đủ điều kiện thì thực hiện thanh toán cho đơn vị. - Khi dự toán nhóm mục chi nghiệp vụ chuyên môn không đủ để chi, đơn vị sử dụng NSNN có thể chi từ dự toán của nhóm mục chi khác (dự toán của nhóm mục chi khác có thể chi cho tất cả các mục) song phải hạch toán đúng mục chi. - Đối với cơ quan hành chính và đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện chế độ tự chủ, Kho bạc căn cứ tiêu chuẩn, định mức chi tiêu được quy định tại quy chế chi tiêu nội bộ của đơn vị để kiểm soát. Trường hợp đơn vị thực hiện chế độ tự chủ quyết định chi vượt quá mức chi quy định tại Quy chế chi tiêu nội bộ, nhưng không vượt quá mức chi do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành, thì KBNN chấp nhận thanh toán khi có văn bản đề nghị của thủ trưởng đơn vị. - Đối với các đơn vị sử dụng NSĐP, khi thực hiện mua sắm các dụng cụ, trang thiết bị có giá trị từ 5 triệu đồng trở lên phải được cơ quan tài chính đồng cấp thẩm định giá. Thứ ba, kiểm soát chi mua đồ dùng, trang thiết bị, phương tiện làm việc, sửa chữa lớn tài sản cố định và xây dựng nhỏ. - Đối tượng kiểm soát bao gồm: các khoản chi mua sắm, sửa chữa tài sản cố định (vô hình hoặc hữu hình) như: bằng sáng chế, phần mềm máy tính, ô tô, tàu thuyền, máy vi tính, máy phô tô, trang thiết bị kỹ thuật chuyên dùng có giá trị từ 5 triệu đồng trở lên; các khoản chi xây dựng nhỏ như: trụ sở, văn phòng, đường điện, cấp thoát nước... - Dự toán được giao thuộc nhóm mục chi mua sắm, sửa chữa trong dự toán chi thường xuyên bao gồm các mục: 118 (sửa chữa lớn), 144(tài sản vô hình), 145 (tài sản dùng trong chuyên môn). - Hồ sơ chứng từ liên quan đến từng khoản chi gồm: hợp đồng mua bán hàng hoá, dịch vụ, biên bản nghiệm thu, thanh lý hợp đồng; quyết định phê duyệt kết quả đấu thầu hoặc chỉ định thầu (đối với khoản mua sắm, sửa chữa có giá trị lớn phải thực hiện đấu thầu theo quy đinh); phiếu báo giá của đơn vị cung cấp hàng hoá, dịch vụ (đối với những trường hợp mua sắm nhỏ không có hợp đồng mua bán); hoá đơn bán hàng; các hồ sơ, chứng từ khác có liên quan. - Căn cứ giấy rút dự toán và các hồ sơ chứng từ có liên quan do đơn vị sử dụng NSNN gửi đến, Kho bạc kiểm tra, kiểm soát hồ sơ, chứng từ chi nếu đủ điều kiện thì làm thủ tục thanh toán trực tiếp bằng chuyển khoản hoặc thanh toán bằng tiền mặt qua đơn vị sử dụng NSNN để chi trả cho đơn vị cung cấp hàng hoá, dịch vụ. Trường hợp các khoản chi chưa đủ điều kiện thanh toán trực tiếp, KBNN thực hiện cấp phát tạm ứng cho đơn vị sử dụng NSNN. Sau khi thực hiện chi, đơn vị sử dụng NSNN gửi hóa đơn, chứng từ và các hồ sơ khác có liên quan kèm theo giấy đề nghị thanh toán tạm ứng đến Kho bạc, KBNN kiểm tra, kiểm soát nếu đủ điều kiện thì làm thủ tục chuyển từ cấp tạm ứng sang thanh toán tạm ứng. Thứ tư, kiểm soát chi thường xuyên khác của đơn vị hành chính. Nhóm mục chi khác trong dự toán được giao của đơn vị sử dụng ngân sách bao gồm các mục của mục lục NSNN không nằm trong 3 nhóm mục chi thanh toán cho cá nhân, chi nghiệp vụ chuyên môn, chi mua sắm sửa chữa và các mục từ mục 147 đến mục 150. Kho bạc thực hiện kiểm soát, thanh toán những khoản chi thuộc nhóm mục chi khác như sau: - Đối với những khoản chi đơn vị đề nghị thanh toán trực tiếp, Kho bạc kiểm tra, kiểm soát các hồ sơ, chứng từ và điều kiện chi theo quy định và thanh toán trực tiếp cho đơn vị cung cấp hàng hoá, dịch vụ; - Đối với những khoản chi chưa đủ điều kiện thanh toán trực tiếp, căn cứ vào số dư dự toán, giấy rút dự toán ngân sách, KBNN thực hiện cấp tạm ứng cho đơn vị. Đầu tháng sau, chậm nhất vào ngày 5 hàng tháng, đơn vị sử dụng NSNN lập bảng kê chứng từ thanh toán gửi Kho bạc. Căn cứ vào bảng kê chứng từ thanh toán và đối chiếu với các điều kiện chi NSNN, nếu đủ điều kiện quy định, thì Kho bạc thanh toán tạm ứng cho đơn vị. 2.2.3.2. Kiểm soát chi chương trình mục tiêu quốc gia Một số chương trình mục tiêu quốc gia được kiểm soát chi qua KBNN Bến Tre gồm: Chương trình Xoá đói giảm nghèo và Việc làm; Chương trình Dân số và Kế hoạch hoá gia đình; Chương trình mục tiêu quốc gia Phòng, chống một số bệnh xã hội, bệnh dịch nguy hiểm và HIV/AIDS, Chương trình Nước sạch và Vệ sinh môi trường nông thôn; Chương trình Về văn hoá; Chương trình Giáo dục và Đào tạo; Chương trình Phòng, chống tội phạm; Chương trình Phòng, chống ma tuý; Chương trình Vệ sinh an toàn thực phẩm; Chương trình quốc gia về Việc làm (Quyết định 101/2007/QĐ-TTg); Chương trình quốc gia về bảo hộ lao động, an tòan lao động, vệ sinh lao động (Quyết định 233/2006/QĐ-TTg); Chương trình phát triển kinh tế - xã hội các xã đặc biệt khó khăn (Chương trình 135); Dự án trồng mới 5 triệu ha rừng (Dự án 661). Phần chi thường xuyên thuộc các chương trình mục tiêu quốc gia được cấp phát dưới hai hình thức: hình thức cấp phát bằng dự toán và hình thức kinh phí ủy quyền. - Hình thức cấp phát bằng dự toán: khi sử dụng hình thức này, các khỏan chi cho chương trình mục tiêu quốc gia được cơ quan chủ quản giao trong dự toán chi NSNN của đơn vị sử dụng NSNN. Quy trình kiểm soát các khoản chi này được thực hiện như kiểm soát các khoản chi thường xuyên của đơn vị hành chính sự nghiệp đã trình bày ở trên. - Đối với các khoản chi uỷ quyền cho các chương trình mục tiêu quốc, có hai trường hợp: + Trường hợp cơ quan nhận uỷ quyền cấp phát kinh phí uỷ quyền cho các đơn vị sử dụng NSNN theo dự toán, thì KBNN kiểm soát và cấp thanh phát cho các đơn vị như hình thức cấp phát bằnh dự tóan. + Trường hợp cơ quan tài chính nhận uỷ quyền dùng uỷ nhiệm chi để chi trực tiếp cho đơn vị sử dụng kinh phí uỷ quyền, KBNN thanh toán, chi trả theo uỷ nhiệm chi của cơ quan tài chính và chỉ kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp của ủy nhiệm chi. 2.2.3.3. Kiểm soát chi thường xuyên khác Chi thường xuyên khác ngoài các khoản nêu trên, bao gồm chi cho hoạt động của Đảng, chi an ninh quốc phòng. Kiểm soát các khoản chi này cụ thể như sau: - Kiểm soát các khoản chi cho hoạt động của Đảng cộng sản Việt Nam: Kinh phí hoạt động của các tổ chức đảng trên địa bàn tỉnh Bến Tre được cấp phát qua Kho bạc bằng hình thức lệnh chi tiền. Khi nhận được lệnh chi tiền của cơ quan tài chính, Kho bạc chỉ kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp của chứng từ, đối chiếu mẫu dấu, chữ ký và chuyển kinh phí vào tài khoản tiền gửi của tổ chức đảng mở tại Kho bạc. Khi có nhu cầu chi tiêu, tổ chức đảng lập chứng từ rút tiền từ tài khoản tiền gửi và gửi đến Kho bạc. Kho bạc chỉ kiểm tra tính hợp lệ, hợp pháp của chứng từ, đối chiếu mẫu dấu, chữ ký và thực hiện chi trả theo qui định. - Kiểm soát, thanh toán các khoản chi an ninh, quốc phòng: Về nguyên tắc, các đơn vị sử dụng NSNN thuộc và trực thuộc Bộ Công an, Bộ Quốc phòng phải thực hiện đúng quy định của Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thực hiện Luật NSNN, phải chịu sự kiểm soát của KBNN đối với các khoản chi NSNN qua KBNN. Song, do tính chất hoạt động nghiệp vụ đòi hỏi sự bảo mật cao nên có một số nội dung chi đơn vị tự kiểm soát và chịu trách nhiệm về tính đúng đắn của nội dung chi, KBNN không kiểm soát đối với các nội dung chi này. Những khoản chi có yêu cầu bảo mật cao trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng bao gồm: Các khoản chi liên quan đến quân số, biên chế, tổ chức (tiền lương, các loại phụ cấp, trợ cấp; các loại tiền ăn, các khoản chi cho tuyển quân, ra quân, các khoản chi tính theo định mức tổ chức, biên chế); các khoản chi liên quan đến đối tượng giam giữ; các khoản chi mua sắm, đầu tư xây dựng và bảo quản, sửa chữa các tài sản chuyên dùng phục vụ an ninh, quốc phòng; các khoản chi mua sắm vật tư chuyên dùng cho mục đích an ninh, quốc phòng; các khoản chi cho công tác huấn luyện, diễn tập, chuyển quân, vận chuyển hàng an ninh, quân sự, chuẩn bị sẵn sàng chiến đấu; các khoản chi thực hiện các dự án, chương trình đặc biệt, chương trình, đề tài, dự án nghiên cứu khoa học, công nghệ phục vụ an ninh, quân sự; các khoản chi mật phí (tình báo, an ninh); các khoản chi liên quan đến hoạt động nghiệp vụ chuyên môn của ngành công an. KBNN Bến Tre thực hiện kiểm soát các khoản chi an ninh, quốc phòng như sau: - Đối với các khoản chi có yêu cầu bảo mật cao, kho bạc chỉ thực hiện kiểm tra tính hợp lệ của chứng từ thanh toán, số dư dự toán mà không yêu cầu cung cấp các hồ sơ kèm theo các khoản chi để kiểm soát. Sau khi kiểm tra, nếu đủ điều kiện thì tiến hành cấp phát cho đơn vị. - Đối với các khoản chi không thuộc các nội dung có yêu cầu bảo mật cao, kho bạc thực hiện kiểm soát về chứng từ, hồ sơ thanh toán, số dư dự toán và thực hiện quy trình kiểm soát, cấp phát thanh toán tương tự như Kiểm soát, thanh toán các khoản chi thường xuyên của đơn vị hành chính sự nghiệp đã trình bày ở trên. 2.2.4. Tình hình hiện đại hoá kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước tại Kho bạc nhà nước tỉnh Bến Tre Hiện đại hoá kiểm soát chi thường xuyên NSNN có nhiều nội dung, trong đó việc ứng dụng công nghệ thông tin hay tin học hoá nghiệp vụ NSNN nói chung và kiểm soát chi NSNN nói riêng là nội dung cơ bản nhất. Việc tin học hoá hoạt động nghiệp vụ KBNN nói chung và nghiệp vụ kiểm soát chi thường xuyên nói riêng đã được KBNN Bến Tre đặc biệt quan tâm và triển khai thực hiện từ rất sớm. Đồng thời cũng xem đây là một trong những điều kiện quan trọng để làm tốt nhiệm vụ quản lý quỹ NSNN và tăng cường hiệu quả hoạt động kiểm soát chi qua KBNN. Trong thời gian qua, các ứng dụng tin học đã đóng vai trò quan trọng trong việc cung cấp thông tin nhanh chóng để phục vụ yêu cầu quản lý, điều hành ngân sách của lãnh đạo KBNN và các cơ quan chức năng trên địa bàn. Đã có nhiều chương trình ứng dụng phục vụ công tác chi NSNN và kiểm soát chi thường xuyên NSNN được đưa vào sử dụng, chẵng hạn như: - Chương trình kế toán kho bạc (KTKB): hỗ trợ công tác hạch toán kế toán ngân sách trên máy vi tính theo chế độ kế toán thống kê. Và qua đó đã cung cấp các báo cáo kế toán vừa nhanh chóng vừa chính xác. Chương trình còn cung cấp các tiện ích hỗ trợ công tác kiểm soát chi thường xuyên như: cung cấp thông tin về số dư dự toán, tình hình thanh toán, tạm ứng của từng đơn vị sử dụng NSNN. Chương trình có khả năng quản lý dự toán của đơn vị sử dụng ngân sách chi tiết đến từng nhóm mục chi và tự động khống chế không cho đơn vị chi vượt tổng mức dự toán được giao; chương trình còn có khả năng quản lý tồn quỹ ngân sách của từng huyện, từng xã và khống chế không để chi ngân sách của từng huyện, xã vượt mức tồn quỹ ngân sách của huyện, xã đó. - Chương trình thanh toán điện tử: hỗ trợ thanh toán trực tiếp giữa các KBNN huyện, KBNN tỉnh trên toàn quốc, giúp công tác thanh toán vừa an toàn vừa nhanh chóng. Những khoản thanh toán trước đây khi thực hiên bằng phương pháp thủ công phải mất nhiều ngày hiện nay chỉ cần thực hiện trong vài phút. - Chương trình KHKB hỗ trợ quản lý, kiểm soát, thanh toán các dự án, chương trình mục tiêu quốc gia. - Chương trình tổng hợp báo cáo: hỗ trợ lập các báo cáo theo chế độ kế toán thống kê trên cơ sở số liệu được cung cấp từ chương trình KTKB để phục vụ cho công tác quản lý, điều hành và quyết toán ngân sách. Với những báo cáo hàng trăm trang, chương trình tổng hợp báo cáo chỉ thực hiện trong vài phút, với những báo này nếu làm thủ công phải mất hàng tháng. Song song với việc phát triển các chương trình ứng dụng thì công nghệ truyền thông cũng được chú trọng. Tại KBNN tỉnh và tất cả các KBNN huyện trực thuộc đều có hệ thống mạng nội bộ và nối mạng về KBNN tỉnh. Các số liệu phát sinh tại các KBNN huyện trực thuộc được truyền về KBNN tỉnh hàng ngày. Vì vậy, ngay trong ngày hôm sau, tại KBNN tỉnh đã có thể tổng hợp được số liệu chi NSNN trên địa bàn toàn tỉnh. 2.2.5. Kết quả đạt được và những hạn chế trở ngại trong kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Nhà nước Bến Tre 2.2.5.1. Một số kết quả đạt được trong kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc nhà nước tỉnh Bến Tre Từ khi Luật NSNN sửa đổi năm 2002 có hiệu lực từ năm 2004, cùng các văn bản pháp luật khác được ban hành, KBNN Bến Tre đã hết sức chú trọng công tác kiểm soát chi nói chung và kiểm soát chi thường xuyên nói riêng nhằm góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN. Để triển khai thực hiện có hiệu quả luật NSNN trong công tác kiểm soát chi, KBNN Bến Tre đã chuẩn bị chu đáo trên nhiều mặt từ việc sắp xếp, bố trí lại bộ máy; trang bị cơ sở vật chất; tổ chức nghiên cứu, tập huấn cho nhân viên kho bạc về Luật NSNN sửa đổi; tổ chức hội nghị khách hàng để triển khai về quy trình, thủ tục, và những điều kiện cần thiết trong cấp phát NSNN đối với đơn vị sử dụng NSNN. Qua đó công tác kiểm soát chi thường xuyên của KBNN Bến Tre đã mang lại những kết quả cụ thể sau: - Qua công tác kiểm soát chi thường xuyên, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, đơn vị trong việc quản lý chi NSNN cũng được quy định rõ ràng hơn, từ đó góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng kinh phí NSNN. Cụ thể, đã tăng cường được tính chủ động của cơ quan tài chính trong việc điều hành NSNN; KBNN, từ chỗ chỉ đơn thuần chấp hành xuất quỹ NSNN theo lệnh chuẩn chi của cơ quan tài chính hoặc đơn vị sử dụng NSNN, đến nay đã chuyển sang thực hiện kiểm tra, kiểm soát theo thực tế chi tiêu của đơn vị, đảm bảo các khoản chi phải đúng chế độ quy định; Về phía đơn vị sử dụng NSNN cũng đã tăng cường được tính chủ động, tự chịu trách nhiệm của kế toán trưởng và thủ trưởng đơn vị trong quá trình chi tiêu. Từ đó, các đơn vị sử dụng NSNN không còn tự do rút tiền để chi tiêu như trước đây, mà chỉ khi nào có nhu cầu chi thực sự và có đầy đủ các điều kiện chi theo qui định thì Kho bạc mới xuất quỹ NSNN. Vì vậy, tình trạng căng thẳng giả tạo của NSNN đã dần được loại bỏ. - Thông qua kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Bến tre, một mặt tạo điều kiện cho các đơn vị sử dụng NSNN chấp hành việc sử dụng kinh phí NSNN theo đúng dự toán được duyệt, đúng định mức, tiêu chuẩn, chế độ nhà nước quy định, đặc biệt là việc xây dựng, sửa chữa, mua sắm trang thiết bị đã dần đi vào nề nếp, theo đúng qui chế đấu thầu và chế độ hoá đơn chứng từ. Tình trạng chạy kinh phí cuối năm, rút tiền về quỹ của đơn vị để toạ chi... cũng dần được hạn chế. Vì vậy, hiệu quả sử dụng vốn NSNN ngày càng được nâng cao. Cụ thể, Từ năm 2004 đến năm 2007, mỗi năm KBNN Bến Tre đã thực hiện chi từ quỹ NSNN hàng ngàn tỷ đồng. Thông qua công tác kiểm soát chi thường xuyên, mõi năm KBNN Bến Tre đã phát hiện hàng trăm khoản chi của đơn vị chưa chấp hành đúng chế độ, thủ tục cấp phát và từ chối cấp phát hàng trăm triệu đồng. Số liệu cụ thể được thể hiện ở Bảng 2.2 dưới đây. Bảng 2.2: Tình hình kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Bến Tre giai đoạn 2004 - 2007 Chỉ tiêu Đơn vị Tổng số 2004 2005 2006 2007 Tổng chi NSNN Tỷ đồng 8.670 1.330 1.768 2.357 3.215 Chi thường xuyên đã qua kiểm soát chi Tỷ đồng 3.706 595 782 1.007 1.322 Trong đó: - NSTW Tỷ đồng 402 32 87 124 159 - NSĐP Tỷ đồng 3.304 563 695 883 1.163 Số món chưa đủ điều kiện cấp phát Món 506 88 181 132 105 Số tiền từ chối cấp phát Tỷ đồng 1,95 0,38 0,61 0,57 0,40 Nguồn: KBNN Bến Tre 2004- 2007 [19], [20], [21], [22]. Bảng 2.2 trên cho thấy: trong 4 năm từ năm 2004 đến năm 2007, qua kiểm soát chi thường xuyên, KBNN Bến Tre đã kiểm soát 3.706 tỷ đồng, phát hiện 506 khoản chi không đủ điều kiện cấp phát, từ chối cấp phát 1.953 triệu đồng. Các vi phạm của đơn vị chủ yếu là: chi vượt định mức, sai đối tượng, chi vượt dự toán, không đủ thủ tục theo quy định, sai mục lục NSNN... - Cùng với việc đảm bảo kinh phí NSNN được sử dụng đúng mục đích, thanh toán đúng đối tượng, kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN trong thời gian qua còn góp phần vào việc kiểm soát chặt chẽ tình hình sử dụng tiền mặt và ổn định lưu thông tiền tệ. 2.2.5.2. Những hạn chế, trở ngại trong kiểm soát chi thường xuyên ngân sách nhà nước qua Kho bạc Bến Tre và nguyên nhân chủ yếu Bên cạnh những kết quả đạt được, công tác kiểm soát chi thường xuyên NSNN qua KBNN Bến Tre đã bộc lộ một số hạn chế, trở ngại cần khắc phục như sau: Thứ nhất, vướng mắc khi thực hiện chi NSNN theo dự toán. Chi NSNN theo dự toán là phương thức cấp phát tiên tiến tạo sự chủ động cho đơn vị sử dụng NSNN trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao. Tuy nhiên, do cơ chế tạm cấp kinh phí, ứng trước dự toán nên nhiều bộ, cơ quan, ban ngành ở Trung ương và địa phương còn ỷ lại, dẫn đến việc phân bổ và giao dự toán không đúng quy định ảnh hưởng tới chi tiêu của đơn vị sử dụng ngân sách và công tác kiểm soát chi của kho bạc. Cụ thể như: - Về thời gian phân bổ và giao dự toán. Theo quy định của Luật NSNN, việc phân bổ và giao dự toán ngân sách cho các đơn vị sử dụng ngân sách phải hoàn thành trước ngày 31 tháng 12 năm trước. Dự toán được cấp từ đầu năm nhằm tạo sự chủ động cho đơn vị sử dụng NSNN trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao, khắc phục tình trạng “xin – cho” trong cơ chế cấp phát bằng hạn mức kinh phí trước kia. Tuy nhiên dự toán được cơ quan có thẩm quyền quyết định và phân bổ còn chậm. Còn rất nhiều Bộ, ngành ở trung ương và địa phương giao dự toán trễ so với thời gian quy định, cá biệt, có trường hợp đến quý II dự toán mới được giao cho đơn vị sử dụng NSNN. Trong những tháng đầu năm, khi chưa có dự toán được giao, đơn vị chỉ được ứng trước dự toán để chi cho các nhu cầu thiết yếu, vì vậy gây khó khăn rất lớn cho đơn vị sử dụng NSNN và công tác kiểm soát chi thường xuyên của KBNN. - Về chất lượng dự toán. Các đơn vị sử dụng NSNN căn cứ vào nhiệm vụ được giao và định mức chi tiêu do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định để lập dự toán năm. Do định mức chi tiêu thường không đầy đủ và nhanh chóng lạc hậu so với thực tế nên các đơn vị sử dụng NSNN luôn tìm cách để nâng cao dự toán chi dẫn đến lãng phí trong khâu chấp hành dự toán. Do thiếu căn cứ khoa học và năng lực lập dự toán của một số đơn vị sử dụng NSNN còn hạn chế nên dự toán của các đơn vị lập ra có thể thừa hoặc thiếu, thậm chí vừa thừa vừa thiếu (thừa ở nội dung này nhưng thiếu ở nội dung khác). Vì vậy, trong quá trình chấp hành dự toán chi, đơn vị phải xin bổ sung hoặc điều chỉnh dư toán nhiều lần làm tăng khối lượng công việc của cơ quan Kho bạc, gây lãng phí thời gian và công sức. Bảng 2.3: Tình hình bổ sung dự toán chi thường xuyên tại văn phòng KBNN Bến Tre Đơn vị tính: triệu đồng Năm NSTW Ngân sách tỉnh Ngân sách huyện Ngân sách xã Số lần Số tiền Số lần Số tiền Số lần Số tiền Số lần Số tiền 2004 50 18.428 390 132.255 52 2.596 77 3.963 2005 37 6.291 533 72.277 96 2.437 70 4.394 2006 52 16.381 498 44.328 65 399 109 3.899 2007 40 19.968 716 62.292 102 4.122 165 8.630 Nguồn: KBNN Bến Tre các năm 2004- 2007. Bảng 2.4: Tình hình điều chỉnh dự toán chi thường xuyên tại Văn phòng KBNN Bến Tre Đơn vị tính: triệu đồng Năm NSTW Ngân sách tỉnh Ngân sách huyện Ngân sách xã Số lần Số tiền Số lần Số tiền Số lần Số tiền Số lần Số tiền 2004 21 12.502 152 67.962 30 341 134 501 2005 26 16.867 360 42.602 65 1.125 182 592 2006 46 29.768 346 84.419 70 364 182 316 2007 32 75.618 260 42.614 65 1.552 192 871 Nguồn: KBNN Bến Tre các năm 2004- 2007. Việc phân bổ và giao dự toán cũng còn nhiều bất cập: + Hiện tượng giao dự toán nhiều lần theo từng quý hoặc chừa lại một khoản dự phòng để cấp bổ sung nhiều lần trong năm vẫn còn diễn ra ở một số đơn vị gây khó khăn cho Kho bạc trong việc hạch toán và quản lý dự toán chi. + Hầu hết các đơn vị sử dụng NSĐP theo cơ chế khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính đều được giao hai loại dự toán: dự toán giao thực hiện chế độ tự chủ và dự toán giao không thực hiện chế độ tự chủ. Các đơn vị sự nghiệp công lập thực hiện chế độ tự chủ được giao dự toán thành hai phần: phần dự toán chi thường xuyên và phần dự toán chi không thường xuyên. Theo quy định, mỗi loại dự toán có chế độ kiểm soát chi khác nhau, nhưng trên thực tế, có những khoản chi khó có thể phân biệt phải chi từ loại dự toán nào. + Đơn vị dự toán cấp I khi giao dự toán cho các đơn vị trực thuộc còn sử dụng sai mẫu biểu; không đầy đủ thông tin về mục lục NSNN, loại dự toán...; dự toán được phân bổ và giao cho các đơn vị sử dụng NSNN ở nhiều địa bàn khác nhau do nhiều KBNN quản lý nên từng kho bạc không thể đối chiếu số dự toán được giao với mức phân bổ dự toán đã được cơ quan tài chính thẩm tra. + Một trong những điều kiện để Kho bạc thực hiện cấp phát là khoản chi phải có trong dự toán được giao. Trên thực tế, Kho bạc chỉ nhận được quyết định của đơn vị dự toán cấp I (hoặc cấp II) giao dự toán cho đơn vị dự toán cấp III. Trong quyết định chỉ có tổng mức dự toán được giao và chi tiết đến từng nhóm mục chi. Vì vậy, Kho bạc chỉ kiểm soát được khoản chi có vượt tổng mức dự toán hay không mà không thể kiểm tra được nội dung chi có trong dự toán hay không. Thứ hai, về chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi. Hệ thống quy định chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi chưa bao quát hết tất cả các nội dung chi, những nội dung đã được định mức thì nhanh chóng bị lạc hậu do lạm phát làm cho các đơn vị thiếu căn cứ để lập dự toán, các cơ quan quản lý thiếu căn cứ để phê duyệt dự toán, Kho bạc thiếu căn cứ để kiểm soát chi, cơ quan thanh tra, kiểm toán thiếu cơ sở để kết luận sự sai phạm của một số khoản chi. Các văn bản quy định về chế độ, tiêu chuẩn, định mức do không bao quát hết các nội dung chi nên thường có mục “khác” (ví dụ: trong 4 nhóm mục chi có nhóm mục thứ tư là nhóm mục chi khác; trong MLNS, mõi mục chi đều có tiểu mục 99 là tiểu mục “khác”; Quyết định 78/2001/QĐ- TTg ngày 16/05/2001 quy định về tiêu chuẩn, định mức sử dụng điện thoại công vụ, có nội dung: Ngoài các cán bộ được trang bị điện thoại cố định, điện thoại di động theo quy định... căn cứ vào tính chất và yêu cầu công việc thực sự cần thiết mà Bộ trưởng... quyết định trang bị điện thoại cho cán bộ trực tiếp đảm nhận các công việc đặc biệt. Nhưng không có quy định thế nào là công việc thực sự cần thiết và công việc đặc biệt). Đây chính là những khe hở để các cơ quan, đơn vị lợi dụng để thực hiện các khoản chi sai mà cơ quan kiểm soát chi không có cơ sở để từ chối cấp phát. Mặt khác một số chế độ, định mức chi do địa phương ban hành trái với qui định của trung ương gây khó khăn cho Kho bạc trong kiểm soát chi chẵng hạn như về chế độ trang bị và thanh toán cước điện thoại: Theo Quết định 78/2001/QĐ- TTg thì Bí thư tỉnh uỷ, chủ tịch HĐND tỉnh, chủ tịch UBND tỉnh được thanh toán không quá 300.000 đồng/máy/tháng đối với điện thoại cố định tại nhà riêng và không quá 500.000 đồng/tháng đối với điện thoại di động. Nhưng theo quyết định 2479/UBND- TMXDCB của UBND tỉnh Bến tre thì Bí thư tỉnh uỷ, chủ tịch HĐND tỉnh, chủ tịch UBND tỉnh được thanh toán cước điện thoại di động và điện thoại nhà riêng không giới hạn (theo thực tế sử dụng), ngoài ra, còn quy định trang bị và thanh toán cước điện thoại di động cho các đối tương không thuộc quyết định 78/2001/QĐ- TTg như: Giám đốc, phó giám đốc các sở, ban, ngành tỉnh; chánh, phó văn phòng tỉnh uỷ, HĐND, UBND tỉnh; bí thư, phó bí thư, chủ tịch, phó chủ tịch HĐND, UBND cấp huyện... Thứ ba, những trở ngại trong thực hiện chế độ kiểm soát chi thường xuyên. + Việc kiểm soát chi đối với những khoản xây dựng nhỏ và sửa chữa lớn tài sản cố định từ kinh phí thường xuyên còn nhiều bất cập. Trên thực tế, chưa có văn bản quy định rõ thế nào là xây dựng nhỏ, thế nào là sửa chữa lớn và thế nào là sửa chữa thường xuyên... để có chế độ kiểm soát phù hợp. Về thủ tục kiểm soát chi cũng chưa thống nhất. Theo thông tư 79/BTC và công văn 1187/KBNN thì hồ sơ thanh toán đối với xây dựng nhỏ, sửa chữa lớn gồm quyết định phê duyệt kết quả đấu thầu hay chỉ định thầu, hợp đồng, hoá đơn và các hồ sơ liên quan. Có đơn vị gửi hồ sơ cho Kho bạc giống như hồ sơ thủ tục của một dự án đầu tư xây dựng cơ bản, nghĩa là đầy đủ báo cáo kinh tế kỹ thuật, quyết định phê duyệt thiết kế, quyết định phê duyệt kết quả đấu thầu hoặc chỉ định thầu, hợp đồng xây dựng, bảng tính khối lượng xây lắp, bản nghiệm thu khối lượng hoàn thành, phiếu giá... Và cán bộ kiểm soát chi thường xuyên không biết phải kiểm soát các hồ sơ này như thế nào. + Đối với các khoản chi tiền ăn cho hội nghị. Theo quy định, chỉ chi cho đối tượng không hưởng lương nhưng trên thực tế Kho bạc không thể kiểm tra được thành phần tham dự hội nghị có bao nhiêu người không hưởng lương. + Trong thanh toán chi phí tiếp khách, dù đã có quy định mức chi cụ thể cho từng đối tượng nhưng không có quy định số lượng người tiếp và cũng không quy định đơn vị phải cung cấp danh sách khách được tiếp nên Kho bạc không có cơ sở để áp dụng định mức chi trong kiểm soát. Ngoài ra, việc xác định số lượng và đối tượng khách cũng hết khó khăn và thiếu cơ sở vì không có quy định đơn vị phải cung cấp cho Kho bạc các hồ sơ chứng minh về việc tiếp khách của đơn vị. Thứ tư, trở ngại trong hình thức cấp phát. - Hình thức cấp phát bằng lệnh chi tiền. Theo hình thức này Kho bạc chỉ việc xuất quỹ ngân sách, chuyển tiền vào tài khoản hoặc cấp tiền mặt cho tổ chức, cá nhân được hưởng ngân sách theo lệnh của cơ quan tài chính mà không phải thực hiện kiểm soát chi. Nhiệm vụ kiểm soát các khoản chi này được giao cho cơ quan tài chính. Như vậy, công tác kiểm soát chi cùng lúc có hai cơ quan đảm trách nên dễ dẫn đến thiếu thống nhất và không đồng bộ. Trên thực tế hình thức cấp phát này còn bị cơ quan tài chính lạm dụng để ra lệnh cho Kho bạc cấp phát các khoản chi thường xuyên mà không muốn gặp phải cơ chế kiểm soát chi thường xuyên từ phía KBNN. - Hình thức "ghi thu, ghi chi" được áp dụng phổ biến đối