Hoàn thiện pháp luật về kiểm soát vốn Nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay

17 © Học viện Ngân hàng ISSN 1859 - 011X Tạp chí Khoa học & Đào tạo Ngân hàng Số 204- Tháng 5. 2019 Hoàn thiện pháp luật về kiểm soát vốn Nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay CHÍNH SÁCH & THỊ TRƯỜNG TÀI CHÍNH- TIỀN TỆ Lương Thanh Bình Ngày nhận: 19/04/2019 Ngày nhận bản sửa: 23/04/2019 Ngày duyệt đăng: 26/04/2019 Trong nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa tại Việt Nam, doanh nghiệp Nhà nước đóng vai trò chủ đạo và đóng góp lớn vào sự phát triển của nền kinh tế. Trong các doanh nghiệp có vốn Nhà nước nói chung, đặc biệt doanh nghiệp trong các lĩnh vực then chốt của Việt Nam, Nhà nước đóng vai trò là nhà đầu tư lớn, đồng thời tạo điều kiện thuận lợi cho doanh nghiệp được tiếp cận dễ dàng hơn với các nguồn lực khác nhau, góp phần giúp doanh nghiệp hoạt động hiệu quả và phát triển. Tuy nhiên, cũng có nhiều doanh nghiệp đã bộc lộ những yếu kém, hạn chế nhất định trong việc khai thác và sử dụng nguồn vốn Nhà nước cũng như các nguồn lực của doanh nghiệp, dẫn đến đầu tư phân tán và kém hiệu quả. Ngoài những nguyên nhân chủ quan của các nhà quản lý doanh nghiệp Nhà nước, quy định pháp lý về hoạt động kiểm soát vốn đầu tư của Nhà nước tại doanh nghiệp là một trong những nguyên nhân lớn dẫn đến hiện trạng yếu kém trên. Bài viết phân tích những bất cập trong các qui định của pháp luật hiện hành ở Việt Nam về kiểm soát vốn Nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp, đồng thời đề xuất những kiến nghị nhằm khắc phục những bất cập này, hướng tới hoàn thiện pháp luật về kiểm soát vốn Nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay. Từ khóa: Kiểm soát; vốn Nhà nước; Doanh nghiệp Nhà nước 1. Khái quát về kiểm soát vốn Nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp 1.1. Khái niệm vốn Nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp iện nay, thuật ngữ ‘vốn Nhà nước’ nói chung và ‘vốn Nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp’ nói riêng được quy định trong khá nhiều văn bản khác nhau như: Luật Đầu tư 2005, Luật Đấu thầu 2013, Luật Đầu tư công 2014 và Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư CHÍNH SÁCH & THỊ TRƯỜNG TÀI CHÍNH - TIỀN TỆ 18 Tạp chí Khoa học & Đào tạo Ngân hàngSố 204- Tháng 5. 2019 vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014. Các định nghĩa này không hoàn toàn thống nhất với nhau. Dưới đây là một số định nghĩa tiêu biểu: Tại Khoản 10, Điều 3, Luật Đầu tư 2005 đưa ra cách hiểu về vốn Nhà nước như sau: “Vốn Nhà nước là vốn đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước, vốn tín dụng do Nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn đầu tư khác của Nhà nước”. Theo Khoản 44, Điều 4, Luật Đấu thầu 2013, vốn Nhà nước bao gồm: “Vốn ngân sách Nhà nước; công trái quốc gia, trái phiếu Chính phủ, trái phiếu chính quyền địa phương; vốn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ; vốn từ quỹ phát triển hoạt động sự nghiệp; vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh; vốn vay được bảo đảm bằng tài sản của Nhà nước; vốn đầu tư phát triển của DNNN; giá trị quyền sử dụng đất”. Theo qui định tại Khoản 21, Điều 4, Luật Đầu tư công 2014, vốn đầu tư công gồm: “Vốn ngân sách Nhà nước, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối ngân sách Nhà nước, các khoản vốn vay khác của ngân sách địa phương để đầu tư”. Trong Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014 đưa ra khái niệm vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp bao gồm vốn từ ngân sách Nhà nước, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách Nhà nước; vốn từ quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước và vốn khác được Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. Việc chỉ rõ khái niệm “vốn Nhà nước tại doanh nghiệp” theo quy định tại Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014 là hợp lý vì nó đã chỉ rõ các nguồn vốn mà Nhà nước đã đầu tư ban đầu cho doanh nghiệp, bổ sung cho doanh nghiệp trong quá trình hoạt động sản xuất hay nguồn hình thành từ lợi nhuận sau thuế của doanh nghiệp. Hiện nay, vốn Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp bao gồm vốn Nhà nước đầu tư để thành lập doanh nghiệp Nhà nước (DNNN) và vốn Nhà nước đầu tư vào các công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn khác1. Trong đó, những doanh nghiệp có 100% vốn góp của Nhà nước được gọi 1 Xem thêm Mục 1,2,3 Chương 2 Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp 2014 là các DNNN2. Đối với những công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn có cổ phần của Nhà nước và có phần vốn góp của Nhà nước sẽ được hiểu là những doanh nghiệp có phần vốn góp của Nhà nước. 1.2. Khái niệm kiểm soát vốn Nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp Khi Nhà nước đưa vốn đầu tư vào doanh nghiệp thì doanh nghiệp đó sẽ có quyền chiếm hữu, sử dụng, định đoạt tài sản mà Nhà nước đã giao. Do đó, để tài sản của mình được sử dụng đúng mục đích, có hiệu quả kinh tế cao, Nhà nước phải sử dụng các biện pháp khác nhau, từ các biện pháp hành chính, pháp lý cho đến các biện pháp kinh tế, để kiểm soát nguồn vốn mà Nhà nước đã đầu tư vào các doanh nghiệp. Kiểm soát là hoạt động cần thiết đối với mọi nhà quản lý, bởi hoạt động này sẽ bảo đảm cho sự tồn tại cũng như duy trì được tính hiệu quả của mỗi một thực thể, cho dù thực thể đó là cá nhân hay tổ chức. Theo nghĩa chung nhất, kiểm soát chính là hoạt động xem xét để phát hiện, ngăn chặn những gì trái quy định và đặt trong phạm vi quyền hành của mình (Viện Ngôn ngữ học, 2003). Như vậy, kiểm soát vốn Nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp sẽ bao gồm các hoạt động xem xét, phát hiện, và ngăn chặn những vấn đề bất thường, trái với quy 2 Xem thêm Khoản 8 Điều 4 Luật Doanh nghiệp 2014 CHÍNH SÁCH & THỊ TRƯỜNG TÀI CHÍNH - TIỀN TỆ 19Tạp chí Khoa học & Đào tạo Ngân hàng Số 204- Tháng 5. 2019 định được đặt trong phạm vi quyền hành của chủ thể kiểm soát, nhằm đảm bảo các hoạt động quản lý, sử dụng vốn Nhà nước được thực hiện theo đúng như kế hoạch đã đặt ra. Kiểm soát vốn Nhà nước là một trong số các chức năng của quản lý vốn Nhà nước, chức năng này sẽ giúp cho các chủ sở hữu có thể điều chỉnh các hoạt động thực tế diễn ra theo kế hoạch và thực hiện được những mục tiêu đã được xác định từ trước. 2. Thực trạng pháp luật điều chỉnh hoạt động kiểm soát vốn Nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp ở Việt Nam Mặc dù luật pháp Việt Nam hiện nay đã có những qui định pháp lý điều chỉnh hoạt động kiểm soát vốn Nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp, nhưng trong quá trình thực hiện đã phát sinh không ít vướng mắc, gây khó khăn cho hoạt động kiểm soát vốn Nhà nước. Thứ nhất, có quá nhiều Cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước Chủ thể đóng vai trò quan trọng trong việc quyết định sự thành bại của các doanh nghiệp có vốn Nhà nước chính là Cơ quan đại diện cho chủ sở hữu. Cơ quan đại diện chủ sở hữu không chỉ đóng vai trò đầu tư, quản lý vốn Nhà nước mà còn phải thực hiện kiểm soát vốn Nhà nước trong các doanh nghiệp. Theo quy định tại Khoản 1 Điều 3 Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014: Cơ quan đại diện chủ sở hữu được hiểu là cơ quan, tổ chức được Chính phủ giao thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu Nhà nước đối với doanh nghiệp do mình quyết định thành lập hoặc được giao quản lý và thực hiện quyền, trách nhiệm đối với phần vốn Nhà nước đầu tư tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên. Cơ quan đại diện chủ sở hữu sẽ là thực thể giúp cho chủ sở hữu thực hiện quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu tại các doanh nghiệp nhằm thực hiện các mục tiêu chiến lược đã được đặt ra. Hiện nay, theo qui định tại Điều 4 Nghị định Số 10/2019/ NĐ-CP về thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu Nhà nước thì Cơ quan đại diện chủ sở hữu bao gồm ba nhóm sau: (i) Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp (CMSC); (ii) Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; (iii) Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước (SCIC). Theo đó, quyền chi phối và kiểm soát của các Cơ quan đại diện chủ sở hữu nêu trên được thể hiện cụ thể như Bảng 1. Với việc phân chia và thừa nhận quá nhiều cơ quan, tổ Bảng 1. Qui định quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu Nhà nước tại Nghị định 10/2019/ NĐ-CP Cơ quan đại diện chủ sở hữu Doanh nghiệp Ủy ban quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp - Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và phần vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh - Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và phần vốn góp nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp do Bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập hoặc được giao quản lý và không thuộc đối tượng chuyển giao về Ủy ban quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp và Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước. - Doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và phần vốn Nhà nước đầu tư tại các doanh nghiệp thuộc đối tượng chuyển giao về Ủy ban quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp và Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước trong thời gian chưa chuyển giao. Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước - Các doanh nghiệp được chuyển giao từ các Bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Nguồn: Nghị định Số 10/2019/NĐ-CP về thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu Nhà nước CHÍNH SÁCH & THỊ TRƯỜNG TÀI CHÍNH - TIỀN TỆ 20 Tạp chí Khoa học & Đào tạo Ngân hàngSố 204- Tháng 5. 2019 chức đóng vai trò là Cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước như qui định trên sẽ dẫn tới tình trạng khó xác định được đầu mối chịu trách nhiệm khi có những sai phạm trong hoạt động quản lý vốn Nhà nước xảy ra, bởi một doanh nghiệp có thể chịu sự quản lý, kiểm soát và chi phối của nhiều cơ quan, tổ chức khác nhau. Thực tế qui định của pháp luật hiện hành trong việc phân công, phân cấp thực hiện chức năng chủ sở hữu đối với các doanh nghiệp có vốn Nhà nước ở thời điểm hiện tại vẫn chưa đạt được yêu cầu về đổi mới quản trị doanh nghiệp theo hướng hạn chế tối đa các đầu mối trung gian và các tầng nấc trong phân cấp. Việc cho ra đời Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp theo Nghị Quyết Số 09/2018/NQ-CP về thành lập Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp là một sự nỗ lực của các nhà làm luật trong hoạt động kiểm soát vốn Nhà nước. Tuy nhiên, nỗ lực này lại càng làm phức tạp vấn đề khi cùng với Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp vẫn tồn tại quá nhiều Bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh đóng vai trò là Cơ quan đại diện chủ sở hữu. Mặt khác, Ủy ban Quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp cũng vẫn là một cơ quan hành chính Nhà nước trực thuộc Chính phủ và hoạt động mang nặng tính hành chính, nên bản chất không có quá nhiều sự khác biệt đối với các Bộ chủ quản3. 3 Xem thêm Điều 1 , 4, 5, 6, 7 Nghị định Số 131/2018/NĐ-CP Quy định chức năng, hiệm vụ, quyền hạn và cơ Thứ hai, chưa tách bạch chức năng quản lý Nhà nước và chức năng đại diện của Cơ quan đại diện chủ sở hữu Hiện nay, theo qui định tại Nghị định số 10/2019/NĐ- CP về thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu Nhà nước, bên cạnh Ủy ban quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp và Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước, đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước tại các DNNN và các doanh nghiệp có vốn góp của Nhà nước như Tập đoàn Bảo Việt, Công ty TNHH hãng kiểm toán AASC, Công ty Xổ số điện toán Việt Nam vẫn là các Bộ chủ quản, các UBND cấp tỉnh4. Về bản chất, đây chính là những cơ quan quản lý Nhà nước. Do đó, những thực thể này sẽ phải đồng thời vừa thực hiện chức năng quản lý Nhà nước đối với doanh nghiệp, vừa thực hiện chức năng chủ sở hữu vốn Nhà nước tại doanh nghiệp. Quản lý Nhà nước đối với doanh nghiệp và quản lý của chủ sở hữu đối với vốn Nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp là những hoạt động có sự khác biệt về chất. Trong khi quản lý Nhà nước đối với doanh nghiệp là sử dụng quyền lực Nhà nước điều chỉnh hoạt động của doanh nghiệp theo mục tiêu của Nhà nước thì quản lý của chủ sở hữu Nhà nước đối với vốn Nhà nước tại cấu tổ chức của Ủy ban quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp 4 Xem thêm Điều 4 Nghị định số 10/2019 NĐ-CP về thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu Nhà nước doanh nghiệp lại mang những đặc trưng của hoạt động đầu tư nhằm đạt được các lợi ích khác nhau, trong đó mục tiêu kinh tế là quan trọng hàng đầu. Việc một Bộ vừa quản lý ngành lại vừa ban hành chính sách, vừa đóng vai trò chủ sở hữu doanh nghiệp thuộc ngành đó sẽ dẫn đến những xung đột thị trường và gây ra hiện tượng lợi ích nhóm, khiến cho các chính sách mà cơ quan đó đưa ra sẽ mang khuynh hướng có lợi cho ngành và doanh nghiệp của mình, làm mất đi tính cạnh tranh vốn có của thị trường, mất đi sự bình đẳng giữa các doanh nghiệp nắm giữ vốn Nhà nước và các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác. Thứ ba, chưa có cơ chế xây dựng bộ máy và đội ngũ người đại diện vốn chủ sở hữu chuyên nghiệp Theo qui định tại Khoản 4, 5, 6 Điều 3 Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014, người đại diện vốn chủ sở hữu là cá nhân được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền bổ nhiệm vào Hội đồng thành viên, Chủ tịch công ty để thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu Nhà nước tại doanh nghiệp hoặc là cá nhân được Nhà nước/ DNNN ủy quyền bằng văn bản để thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu/ DNNN đối với phần vốn Nhà nước/ doanh nghiệp đầu tư tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên CHÍNH SÁCH & THỊ TRƯỜNG TÀI CHÍNH - TIỀN TỆ 21Tạp chí Khoa học & Đào tạo Ngân hàng Số 204- Tháng 5. 2019 trở lên5. Như vậy, việc thực hiện đại diện chủ sở hữu vốn Nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp hiện nay chủ yếu theo cơ chế “bổ nhiệm”, “cử” và “ủy quyền” mà không thông qua thi tuyển, nên các vị trí đại diện này sẽ do chính các cán bộ, công chức trong cơ quan Nhà nước tiến hành đại diện. Điều này sẽ gây khó khăn cho hoạt động quản lý và kiểm soát vốn Nhà nước khi họ là những người đang thực hành công vụ. Việc cán bộ, công chức được cử, bổ nhiệm làm người đại diện sẽ dẫn đến hiệu quả công việc không thể tốt, như một nhà đầu tư chuyên nghiệp, xuất phát từ những nguyên nhân cơ bản sau đây: (i) Những người đại diện kiêm cán bộ, công chức trong cơ quan Nhà nước sẽ thiếu kiến thức quản trị kinh doanh, quản lý tài chính; (ii) họ thực hiện công việc vẫn mang nặng tư duy hành chính, quan liêu, thiếu động lực, trông chờ vào tập thể; (iii) họ thiếu khả năng và phẩm chất nhạy bén của một nhà đầu tư chuyên nghiệp. Bên cạnh đó, việc người đại diện được cử hay bổ nhiệm từ các cán bộ, công chức đang tham gia hoạt động quản lý Nhà nước có thể dẫn tới những hệ lụy không đáng có như tham nhũng, lợi ích nhóm Thứ tư, còn thiếu sót những quy định về giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của 5 Xem thêm Khoản 4,5 và 6 Điều 3 Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp 2014 các doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước Nghị định 87/2015/NĐ-CP về giám sát đầu tư vốn Nhà nước vào doanh nghiệp; giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính của DNNN và doanh nghiệp có vốn Nhà nước được Chính phủ ban hành năm 2015, đã cung cấp hành lang pháp lý cho Nhà nước, cơ quan đại diện chủ sở hữu có thể phát hiện ra những sai phạm, yếu kém trong hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp một cách kịp thời. Từ đó, đưa ra những cảnh báo và các biện pháp khắc phục, nâng cao trách nhiệm của doanh nghiệp trong việc chấp hành các qui định của pháp luật. Cụ thể theo qui định tại Điều 28, 30 Nghị định 87/2015/ NĐ-CP, việc đánh giá hiệu quả hoạt động các doanh nghiệp đều dựa trên yếu tố lợi nhuận6. Trong khi đó, những doanh nghiệp có vốn Nhà nước (đặc biệt là các DNNN) lại được Nhà nước giao thực hiện các mục tiêu an ninh, chính trị, xã hội khác bên cạnh mục tiêu lợi nhuận. Vì vậy, hiệu quả hoạt động của những doanh nghiệp này không chỉ thể hiện ở lợi nhuận mà còn thể hiện ở những mục tiêu khác của doanh nghiệp. Nếu cứ áp dụng cứng qui định đánh giá nói trên thì không thể 6 Xem thêm Khoản 1 Điều 28 và Điểm a, Khoản 3 Điều 30 Nghị định 87/2015 NĐ-CP về giám sát đầu tư vốn Nhà nước vào doanh nghiệp; giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính của doanh nghiệp Nhà nước và doanh nghiệp có vốn Nhà nước đánh giá được hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp một cách khách quan và chuẩn xác. Mặt khác, hiện nay chưa có qui định cụ thể về các tiêu chí giám sát tài chính tại các doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước. Theo qui định tại điểm d, Khoản 1, Điều 12 Nghị định 87/2015/NĐ-CP, Cơ quan đại diện chủ sở hữu xác định chỉ tiêu giám sát tài chính đặc thù (nếu có) đối với từng doanh nghiệp trong từng thời kỳ phù hợp với hoạt động kinh doanh và tình hình tài chính của doanh nghiệp7. Điều này đồng nghĩa với việc chưa có qui định chung để giám sát tài chính các doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước mà những giám sát này sẽ được xác định theo tình hình tài chính của doanh nghiệp và tùy vào từng thời kỳ. Qui định như vậy sẽ tạo ra sự không thống nhất cho hoạt động giám sát tài chính của các doanh nghiệp hiện nay. Như vậy, các qui định nêu trên của Nghị định 87/2015/ NĐ-CP về hoạt động giám sát và đánh giá hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp vẫn chưa phù hợp và không có sự thống nhất với những văn bản pháp luật khác có liên quan. Qui định về công khai Báo cáo tài chính là một công cụ giám sát hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp. Theo 7 Xem thêm Mục 1 Chương III Nghị định 87/2015/NĐ-CP về giám sát đầu tư vốn Nhà nước vào doanh nghiệp; giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính của doanh nghiệp Nhà nước và doanh nghiệp có vốn Nhà nước CHÍNH SÁCH & THỊ TRƯỜNG TÀI CHÍNH - TIỀN TỆ 22 Tạp chí Khoa học & Đào tạo Ngân hàngSố 204- Tháng 5. 2019 Nghị định 87/2015/NĐ-CP thì doanh nghiệp phải công khai báo cáo tài chính giữa năm trước ngày 15/8, nhưng Luật Doanh nghiệp 2014 lại qui định thời hạn công bố là trước ngày 31/7 hàng năm8. Sự không thống nhất trong qui định của những văn bản pháp luật này về cùng một vấn đề sẽ gây khó khăn cho các doanh nghiệp khi thực hiện nghĩa vụ công khai báo cáo tài chính. 3. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về kiểm soát vốn Nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp ở Việt Nam Thứ nhất, xóa bỏ hoàn toàn cơ chế Bộ chủ quản, xây dựng doanh nghiệp chuyên trách đại diện kinh doanh vốn Nhà nước Như đã trình bày ở trên, việc có quá nhiều Cơ quan đại diện chủ sở hữu và sự kiêm nhiệm về chức năng hoạt động của những chủ thể này là những nhân tố gây khó khăn cho hoạt động quản lý, kiểm soát vốn Nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp. Chính vì vậy, tác giả đề xuất xóa bỏ cơ chế Bộ chủ quản, đưa các cơ quan quản lý Nhà nước về với đúng chức năng và nhiệm vụ vốn có của chúng là thực hiện quản lý Nhà nước; cơ quan đại diện 8 Xem thêm Khoản 3 Điều 39 Nghị Định 87/2015 NĐ-CP về giám sát đầu tư vốn Nhà nước vào doanh nghiệp; giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính của doanh nghiệp Nhà nước và doanh nghiệp có vốn Nhà nước; và Khoản 1 Điều 108 Luật Doanh nghiệp 2014 chủ sở hữu là Ủy ban quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp và Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước. Theo đó, phân định rõ chức năng và nhiệm vụ của Ủy ban quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp và Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước như sau: (i) Ủy ban quản lý vốn Nhà nước sẽ đầu tư, quản lý và kiểm soát vốn Nhà nước trong những DNNN; (ii) Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn Nhà nước sẽ đầu tư, quản lý và kiểm soát vốn Nhà nước trong những doanh nghiệp có phần vốn góp của Nhà nước. Bên cạnh đó, xây dựng mô hình của Ủy ban quản lý vốn Nhà nước theo mô hình một doanh nghiệp chuyên đầu tư và kiểm soát vốn Nhà nước tại các doanh nghiệp mà không phải là cơ quan hành chính Nhà nước. Việc sửa đổi các qui định của pháp luật hướng tới sự tách bạch hoàn toàn giữa chức năng chủ sở hữu vốn Nhà nước và chức năng quản lý Nhà nước sẽ tránh được hiện tượng “vừa đá bóng, vừa thổi còi” trong hoạt động của các cơ quan Nhà nước. Các Bộ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh không còn chức năng đại diện chủ sở hữu của mình và chuyển các DNNN mình đang nắm giữ cho một cơ quan đại diện chuyên nghiệp để quản lý. Nhà nước sẽ không còn là người chủ của doanh nghiệp theo kiểu mệnh lệnh hành chính, thay vào đó là cơ quan đại diện chủ sở hữu có chuyên môn quản trị doanh nghiệp, quản trị doanh nghiệp tuân thủ theo nguyên tắc của cơ chế thị trường. Thứ hai, xây dựng cơ chế tuyển dụng, đào tạo người đại diện vốn Nhà nước chuyên nghiệp Người đại diện vốn Nhà nước tại doanh nghiệp sẽ đóng vai trò quan trọng đối với việc thành bại của các doanh nghiệp đó. Từ đó mà tính chuyên nghiệp trong hoạt động tuyển dụng người đại diện vốn Nhà nước cũng phải được đặt lên hàng đầu. Từ quan điểm này, tác giả đề xuất bổ sung những qui định pháp lý về tuyển dụng người đại diện vốn Nhà nước thông qua hoạt động thi tuyển công khai, nhằm lựa chọn được những người thực sự có năng lực. Theo đó, cần ban hành những qui định tuyển dụng vị trí Người đại diện vốn Nhà nước với những tiêu chí về trình độ, năng lực, kỹ năng, đặc biệt là những kĩ năng về kế hoạch ngân sách, phân tích rủi ro, thay đổi chiến lược, khả năng đánh giá và ra quyết định với vị trí lãnh đạo doanh nghiệp hay chủ tịch hội đồng quản trị. Bên cạnh đó, phải xây dựng những chương trình đào tạo để đào tạo những nhà quản lý chuyên nghiệp. Những người trúng tuyển và tham gia chương trình đào tạo này sẽ được đào tạo nâng cao kiến thức quản lý, kĩ năng, năng lực chuyên môn phù hợp với vị trí người đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp của họ. CHÍNH SÁCH & THỊ TRƯỜNG TÀI CHÍNH - TIỀN TỆ 23Tạp chí Khoa học & Đào tạo Ngân hàng Số 204- Tháng 5. 2019 Thứ ba, sửa đổi và bổ sung quy định về tiêu chí, căn cứ đánh giá hiệu quả hoạt động của các doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước, đặc biệt là các DNNN. DNNN và các doanh nghiệp có vốn đầu tư của Nhà nước nói chung là những chủ thể kinh doanh đặc biệt, bởi bên cạnh mục tiêu thông thường là kinh doanh vì lợi nhuận, những doanh nghiệp này còn thực thi những trọng trách khác nữa là phải bảo đảm các mục tiêu an ninh, chính trị, xã hội... Vì vậy, việc đánh giá hiệu quả sử dụng vốn Nhà nước của những doanh nghiệp này, ngoài lợi nhuận cần phải được xem xét trên cả tiêu chí về việc hoàn thành những nhiệm vụ khác của doanh nghiệp đã được nhà nước giao. Mặt khác, cần tiếp tục bổ sung những qui định cụ thể điều chỉnh các tiêu chí giám sát tài chính tại các doanh nghiệp nhằm đảm bảo tính thống nhất, bình đẳng giữa các doanh nghiệp thuộc đối tượng giám sát, tránh tình trạng xác định chỉ tiêu giám sát tài chính đối với từng doanh nghiệp tùy vào từng thời kỳ và tình hình tài chính của doanh nghiệp như hiện nay. Bên cạnh đó, Chính phủ cần sửa đổi qui định về Báo cáo tài chính giữa kỳ tại Nghị định 87/2015 NĐ-CP cho phù hợp với qui định của Luật Doanh nghiệp 2014, đặc biệt là về thời gian thực hiện công khai Báo cáo tài chính, qua đó đảm bảo tính thống nhất chung Tài liệu tham khảo 1. Chính Phủ (2018), Nghị định số 131/2018 NĐ-CP Quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Ủy ban quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp. 2. Chính phủ (2019), Nghị định số 10/2019/NĐ-CP về thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu Nhà nước 3. Chính phủ (2015), Nghị định số 87/2015 NĐ-CP về giám sát đầu tư vốn Nhà nước vào doanh nghiệp; giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính của doanh nghiệp Nhà nước và doanh nghiệp có vốn Nhà nước 4. Chính phủ (2018), Nghị quyết số 09/NQ-CP về thành lập Ủy ban quản lý vốn Nhà nước tại doanh nghiệp 5. Quốc hội (2005), Luật Đầu tư 2005 6. Quốc hội (2013), Luật Đấu thầu 2013 7. Quốc hội (2014), Luật Đầu tư công 2014 8. Quốc hội (2014), Luật quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014. 9. Viện Ngôn ngữ học (2003), Từ điển Tiếng Việt, NXB Đà Nẵng. Thông tin tác giả Lương Thanh Bình, Thạc sĩ Khoa Luật, Học viện Ngân hàng Email: [email protected] Summary Improving the law on controlling State capital invested in enterprises in Vietnam In the socialist-oriented market economy in Vietnam, state-owned enterprises play a key role and contribute significantly to the development of the economy. In general, among enterprises with state capital, especially the ones in key areas of Vietnam, the State is seen as a large investor, while creating favorable conditions for businesses to access different resources more easily and contributing to help businesses operate effectively and develop. However, there are also many enterprises that have revealed certain weaknesses and limitations in the utilization of state capital as well as their resources and this result in their scattered and ineffective investment. Apart from the subjective causes from state-owned managers, the legal provisions on controlling state investment in enterprises are also one of the major reasons leading to the above statement. The paper analyzes the shortcomings in the current laws of Vietnam on the control of state capital invested in businesses, and proposes recommendations to overcome them, aiming at completing improving the law on controlling State capital invested in enterprises in Vietnam these days. Key- words: Control; State capital; State enterprises Binh Thanh Luong, LLM. Faculty of Law, Banking Academy of Vietnam xem tiếp trang 33 CHÍNH SÁCH & THỊ TRƯỜNG TÀI CHÍNH - TIỀN TỆ 33Tạp chí Khoa học & Đào tạo Ngân hàng Số 204- Tháng 5. 2019 vững ■Thanh Kim Huệ, Thạc sĩ Học viện Ngân hàng, Phân viện Bắc Ninh Email: [email protected] Vương Thị Minh Đức, Tiến sĩ Học viện Ngân hàng, Phân viện Bắc Ninh Email: [email protected] Summary Factors affecting the level of access to credit by individuals doing commercial activities in rural areas of Bac Ninh province Bac Ninh is a northern gateway province of Hanoi capital and is one of eight provinces in the Northern key economic region. From a purely agricultural province, Bac Ninh economy has developed in the direction of reducing the proportion of agriculture, increasing the proportion of industry-handicraft and trade villages, and developing agricultural production towards high-tech applications in order to improve added value and sustainable development. Contributing to that change has an important role of credit capital. However, in Bac Ninh, there is still a part of individual commercial customers in rural areas who have not yet access to formal credit, which is one of the major challenges in rural economic development. Therefore, the research team had a questionnaire survey for 250 individuals with commercial activities in rural areas in the districts of Bac Ninh province to assess the factors affecting the level of access to credit of these customers, on that basis, propose solutions to enhance access to finance, contributing to promoting sustainable rural economic development. Key words: individuals doing commercial activities, access to credit, Bac Ninh Hue Kim Thanh, MEc. Duc Thi Minh Vuong, PhD. Organization of all: Banking Academy of Vietnam, Bacninh Campus trong toàn hệ thống pháp luật. 4. Kết luận Không thể phủ nhận sự cần thiết của sự ra đời Luật Quản lý, sử dụng vốn Nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp 2014 và một số văn bản hướng dẫn thi hành như Nghị định số 87/2015 NĐ-CP về giám sát đầu tư vốn Nhà nước vào doanh nghiệp; giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính của doanh nghiệp Nhà nước và doanh nghiệp có vốn Nhà nước; Nghị định số 10/2019/NĐ-CP về thực hiện quyền, trách nhiệm của đại diện chủ sở hữu Nhà nước đã góp phần tạo nên một hành tiếp theo trang 23 lang pháp lý tương đối chuẩn mực, đảm bảo những điều kiện cần thiết cho hoạt động kiểm soát vốn Nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp ở Việt Nam. Tuy nhiên, qua quá trình áp dụng trên thực tế, những qui định điều chỉnh hoạt động kiểm soát vốn Nhà nước trong các doanh nghiệp cho thấy vẫn còn những điểm chưa hợp lý và không phù hợp với điều kiện hiện nay. Do đó những qui định này cần phải được tiếp tục hoàn thiện. Bài viết này dừng lại ở việc nêu một vài những bất cập đó (theo quan điểm cá nhân của tác giả) nhằm giúp các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền có cái nhìn toàn diện hơn về khung pháp luật điều chỉnh hoạt động kiểm soát vốn Nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay, đồng thời đề xuất những kiến nghị để giải quyết những bất cập này ■ nhanh và bền vững. Do đó, các nỗ lực tái cấu trúc kinh tế hiện nay, đặt trọng tâm vào cải cách thể chế, phải được tiến hành một cách mạnh mẽ và dứt khoát hơn nếu muốn thoát khỏi mối lo đổ vỡ của bong bóng nợ công và cả mối nguy của bẫy thu nhập trung bình mà Việt Nam có thể sẽ mắc phải ■ tiếp theo trang 9