Luận văn Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam

Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam MỤC LỤC Mục lục ................................................................................................................... 02 MỞ ĐẦU ................................................................................................................ 06 Chương 1: TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƯ TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Đầu tư kinh tế ................................................................................................. 09 1.1.1. Khái niệm về đầu tư ............................................................................ 09 1.1.2. Đầu tư kinh tế...................................................................................... 11 1.2. Đầu tư kinh tế từ vốn ngân sách nhà nước.................................................. 12 1.2.1. Khái niệm............................................................................................ 12 1.2.2. Phân loại vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước ...................................... 14 1.2.3. Mục đích của đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước ............................... 15 1.2.4. Vai trò của đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước ................................... 19 Chương 2: THỰC TRẠNG VỀ CƠ CHẾ ĐẦU TƯ TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC HIỆN NAY TẠI VIỆT NAM 2.1. Khái quát tình hình đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước tại Việt Nam thời gian qua .................................................................................................................. 20 2.1.1. Hiệu quả của đồng vốn đầu tư ............................................................ 20 2.1.2. Hiệu quả của đồng vốn đầu tư từ ngân sách ....................................... 23 2.2. Thực trạng cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam......................................................................................................................... 27 2.2.1. Về phân cấp trong quản lý đầu tư và xây dựng .................................. 29 2.2.2. Về công tác quy hoạch........................................................................ 30 2.2.3. Về quy trình quản lý dự án ................................................................. 32 2.2.4. Về giám sát thi công và chất lượng công trình ................................... 32 2.2.5. Về mục tiêu, hiệu quả của vốn đầu tư ................................................ 33 2.2.6. Vai trò, năng lực của chủ đầu tư ......................................................... 35 Chương 3: HOÀN THIỆN CƠ CHẾ ĐẦU TƯ TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM 3.1. Xây dựng quy trình đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước ............................ 38 3.2. Quy trình thanh toán vốn đầu tư.................................................................. 48 3.3. Khắc phục các rào cản trong việc thực hiện quyền hạn và trách nhiệm.. 51 3.4. Tăng cường độ sâu cho vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước....................... 53 Kết luận .................................................................................................................. 60 Tài liệu tham khảo................................................................................................. 61 Nguyễn Phú Đông Hà 1 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Trong kỳ họp Quốc hội vào cuối năm 2004, việc sử dụng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước kém hiệu quả là vấn đề bức xúc của cử tri trong cả nước. Vấn đề này không mới nhưng nó tồn tại như một ung nhọt lâu ngày, khó chữa, liên tục leo thang khi những bằng chứng hiển nhiên của sự lãng phí trong đầu tư ngân sách hiện ra nhãn tiền. Công trình hầm chui Văn Thánh, dự án các nhà máy mía đường, nhà máy lọc dầu Dung Quất, và nhiều công trình khác nữa là những ví dụ điển hình. Có rất nhiều nguyên nhân của việc kém hiệu quả trong đầu tư vốn ngân sách nhà nước, nhưng nguyên nhân được xem là cơ bản đó là cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách còn thiếu chặt chẽ, chưa đủ tầm để kiểm soát luồng vốn đầu tư của ngân sách nhà nước. Những kỳ họp quy mô, những cuộc họp nội bộ được tổ chức nhằm mục đích đưa ra giải pháp. Nhưng có đến nay, vẫn chưa có sự thay đổi đáng kể nào, trong khi luồng vốn đầu tư từ ngân sách vẫn cứ tiếp tục chảy ồ ạt, và tất nhiên, đi kèm với nó là sự gia tăng mức độ lãng phí trong sử dụng vốn ngân sách nhà nước, lãng phí công sức của toàn dân, xói mòn lòng tin của dân… Trong bối cảnh đó, việc “Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam” là vô cùng cấp thiết. 2. Mục đích của đề tài Đề tài “Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam”, như tên gọi của nó, ra đời với mục đích đưa ra đề xuất đối với cơ chế hiện hành về quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà hiện nay tại Việt Nam. 3. Nhiệm vụ của đề tài Với mục đích trên, đề tài phải hoàn thành nhiệm vụ khó khăn là đề xuất một quy trình mới, cách nghĩ mới trong việc quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước, qua Nguyễn Phú Đông Hà 2 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam đó, hiệu quả của đồng vốn ngân sách, nhờ áp dụng quy trình mới, có thể sẽ được cải thiện hơn. 4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu Đối tượng nghiên cứu của đề tài là cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước, được giới hạn trong phạm vi các văn bản pháp quy còn hiệu lực tính đến tháng 09 năm 2005. 5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu Đề tài được phát triển dựa trên nền tảng lý thuyết Kinh tế học công cộng, Tài chính công, lý thuyết Đầu tư và các kiến thức trong suốt quá trình học ở bậc Cao học của Tác giả dưới sự hướng dẫn tận tình của các giảng viên, đặc biệt là PGS-TS Nguyễn Ngọc Hùng. Dựa trên nền tảng lý luận nêu trên, đề tài tiến hành nghiên cứu theo các phương pháp: - Tư duy logic, tư duy trừu tượng. - Tổng hợp dữ kiện, thống kê và phân tích số liệu. - Mô hình hoá, sơ đồ hoá. - Biến đổi, chứng minh toán học. - Một số phương pháp khác (so sánh, mô tả, v.v…). 6. Bố cục của Luận văn Gồm 3 chương. Chương đầu tiên (Chương 1) nêu tổng quan về đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước, trong đó đề tài đưa ra khái niệm về đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước, sau đó là phần nhấn mạnh về mục đích của đầu tư vốn ngân sách nhà nước; phần kết thúc chương giúp làm rõ về vai trò của đầu tư vốn ngân sách nhà nước. Chương kế tiếp (Chương 2), với mục đích nêu lên thực trạng về cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam, đã đưa ra những vấn đề tồn tại của Nguyễn Phú Đông Hà 3 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam cơ chế hiện hành dưới nhiều góc độ khác nhau. Trước đó, trong phần đầu của chương này, là phần khái quát tình hình đầu tư vốn ngân sách nhà nước qua lăng kính số liệu vĩ mô. Chương cuối cùng (Chương 3) khép lại nhiệm vụ của đề tài: Đưa ra các giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước tại Việt Nam hiện nay. Trong đó, các mô hình về quản lý đầu tư, quy trình thầu, quy trình thanh toán vốn đầu tư được đề xuất theo một triết lý mới. Đề tài được kết thúc bằng những đề xuất đưa đồng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước xuống các tầng sâu kinh tế nhằm mục tiêu hướng đến hiệu ứng lan toả, truyền dẫn trong toàn bộ nền kinh tế. Tất nhiên, ở mức độ là một luận văn Thạc sĩ kinh tế, những đề xuất của đề tài cần phải được bàn bạc, góp ý thêm để có thể vận dụng vào thực tiễn. Vì thế, sẽ rất có ý nghĩa nếu đề tài nhận được sự đóng góp ý kiến của quý Thầy, quý bạn hữu, quý đồng nghiệp và những người có quan tâm. Nhân đây, tác giả đề tài xin gửi đến thầy Nguyễn Ngọc Hùng – PGS.TS - lời cảm ơn chân thành nhất vì những hỗ trợ của Thầy về tất cả mọi mặt để đề tài này có thể hoàn thành một cách tốt đẹp. Vô cùng trân trọng! Tp.HCM, tháng 09 năm 2005. Tác giả đề tài. Nguyễn Phú Đông Hà 4 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Chương 1: TỔNG QUAN VỀ ĐẦU TƯ TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC 1.1. Đầu tư kinh tế 1.1.1. Khái niệm về đầu tư Đầu tư – theo định nghĩa trong Từ điển Tiếng Việt của Trung tâm Khoa học xã hộI và nhân văn quốc gia – là “việc bỏ nhân lực, vật lực, tài lực, các nguồn lực giới hạn vào công việc gì trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội.” Đầu tư trong khái niệm trên được nhìn nhận trong phạm vi rộng lớn, không có giới hạn. Một hoạt động bất kỳ được gọi là hoạt động đầu tư nếu hội đủ hai điều kiện sau: - Bỏ ra các nguồn lực giới hạn (vốn, thời gian, sức khoẻ, trí tuệ, v.v…). Nếu một hoạt động bất kỳ không bỏ ra nguồn lực, hoặc bỏ ra nguồn lực không giới hạn thì hoạt động đó không phải là hoạt động đầu tư. - Phải có sự kỳ vọng về lợi ích do hiệu quả của hoạt động đầu tư mang lại. Nếu một hoạt động bỏ ra các nguồn lực giới hạn mà không kỳ vọng về hiệu quả của nó, hoạt động đó không phải là hoạt động đầu tư. Hộp 1.1: Việc sản xuất muối: Hoạt động sản xuất muối: - Việc sử dụng nguồn lực nước biển để sản xuất muối không thể xem là hoạt động đầu tư, bởi lẽ nước biển là nguồn lực không có giới hạn. - Việc bỏ vốn ra để bồi đắp ruộng muối là hoạt động đầu tư vì vốn là nguồn lực có hạn; người bỏ vốn ra kỳ vọng vào lợi nhuận từ việc đầu tư sản xuất muối mang lại. Người lao động bỏ sức lao động đi làm thuê trong ruộng muối là hoạt động đầu tư vì sức lao động là nguồn lực có hạn; người làm thuê kỳ vọng vào đồng lương hàng tháng của mình có thể bù đắp được sức lao động bỏ ra và khả dĩ nuôi sống được gia đình. Nguyễn Phú Đông Hà 5 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Theo hai điều kiện trên, một hoạt động đầu tư nói chung luôn có chủ đầu tư, lĩnh vực đầu tư và hiệu quả đầu tư: - Chủ đầu tư: Là cá nhân hoặc tổ chức bỏ nguồn lực giới hạn ra để tiến hành hoạt động đầu tư (Học sinh bỏ thời gian đi học; người lao động bỏ sức lao động đi làm thuê; chủ doanh nghiệp bỏ vốn đầu tư sản xuất kinh doanh). - Lĩnh vực đầu tư: Là lĩnh vực chủ đầu tư bỏ nguồn lực giới hạn để đầu tư vào; ví dụ lĩnh vực học tập; làm thuê; sản xuất kinh doanh. - Hiệu quả đầu tư: Là hiệu số giữa kết quả do việc đầu tư mang lại và vốn đầu tư đã bỏ ra. Đây là nội dung quan trọng nhất của khái niệm đầu tư Với ba yếu tố trên, hoạt động đầu tư luôn hàm chứa sự cân nhắc của chủ đầu tư trong việc lựa chọn lĩnh vực đầu tư (sự đánh đổi) nhằm mục đích tối đa hoá hiệu quả đầu tư trong phạm vi nguồn lực hạn chế. Như vậy, mục đích của việc đầu tư là hiệu quả kinh tế - xã hội của việc đầu tư; theo đó, chủ đầu tư bỏ vốn ra đầu tư nhằm mục đích có được kết quả cao hơn nguồn lực đã bỏ ra, nói cách khác, đó là hiệu quả đầu tư. Thông qua mục đích như trên, hoạt động đầu tư có vai trò vô cùng to lớn trong việc tạo ra của cải, nguồn lực tăng thêm. Hình 1.1: Hoạt động đầu tư CHỦ ĐẦU TƯ LĨNH VỰC ĐẦU TƯ Vốn đầu tư Kết quả đầu tư Nguyễn Phú Đông Hà 6 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam 1.1.2. Đầu tư kinh tế Đây là một khái niệm có phạm vi hẹp hơn bao gồm các hoạt động đầu tư được giới hạn trong lĩnh vực kinh tế. Một hoạt động được gọi là đầu tư kinh tế khi thoả mãn hai điều kiện như đối với hoạt động đầu tư nói chung kèm thêm điều kiện: Hoạt động đầu tư phải được tiến hành trong lĩnh vực kinh tế. Vì vậy, đầu tư kinh tế là “việc bỏ nhân lực, vật lực, tài lực, các nguồn lực giới hạn vào lĩnh vực kinh tế trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội”. Hình 1.2: Hoạt động đầu tư kinh tế. CHỦ ĐẦU TƯ Kết quả đầu tư Vốn đầu tư LĨNH VỰC KINH TẾ Theo mô hình hoạt động đầu tư kinh tế như trên, yếu tố thứ hai của hoạt động đầu tư được thay đổi. Theo đó, lĩnh vực đầu tư được bó hẹp lại trong lĩnh vực kinh tế. Với các điều kiện và các yếu tố đầu tư đã được chỉnh sữa, ta rút ra: - Mục đích của việc đầu tư kinh tế: Mang lại hiệu quả kinh tế cho chủ đầu tư. - Vai trò: Tạo giá trị kinh tế tăng thêm Nguyễn Phú Đông Hà 7 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam (Trong phần còn lại của đề tài, thuật ngữ “đầu tư” khi được đề cập có nghĩa là đầu tư kinh tế). 1.2. Đầu tư kinh tế từ vốn ngân sách Nhà nước 1.2.1. Khái niệm Nếu đầu tư kinh tế là giới hạn hẹp hơn của khái niệm đầu tư khi gắn hoạt động đầu tư với lĩnh vực kinh tế thì đầu tư kinh tế từ vốn ngân sách nhà nước là một khái niệm con của khái niệm đầu tư kinh tế – theo một góc độ khác – khi gắn hoạt động đầu tư kinh tế với nguồn vốn tài trợ - ngân sách nhà nước. Như vậy, “đầu tư kinh tế từ vốn ngân sách Nhà nước là việc bỏ vốn ngân sách Nhà nước vào lĩnh vực kinh tế dựa trên cơ sở tính toán hiệu quả kinh tế, xã hội”. Vốn ngân sách nhà nước được hình thành từ các khoản thu như thuế, phí, lệ phí, các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân, các khoản viện trợ, v.v… . Theo các khoản thu trên, ngoài khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, tất cả các khoản thu còn lại đều là các khoản đóng góp trực tiếp từ nhân dân. Mặt khác, ngay cả các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước cũng xuất phát từ việc Nhà nước dùng tiền đóng góp của dân chúng để đầu tư sinh lợi. Vì vậy, trong chừng mực nhất định, có thể xem, vốn ngân sách nhà nước là sự đóng góp của toàn dân. Vốn ngân sách nhà nước là của toàn dân đóng góp và Nhà nước là cơ quan đại diện toàn dân quản lý vốn ngân sách. Do đó, nói cách khác, đầu tư kinh tế từ vốn ngân sách nhà nước là khái niệm đầu tư được giới hạn ở hai yếu tố như sau: - Lĩnh vực đầu tư: Kinh tế. - Chủ đầu tư: Toàn dân; đại diện chủ đầu tư: Nhà nước. Và được khái quát hoá trong mô hình sau: Nguyễn Phú Đông Hà 8 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Hình 1.3: Hoạt động đầu tư kinh tế từ vốn ngân sách nhà nước Yếu tố chủ đầu tư ở đây có tính đặc thù hơn ở hai hoạt động đầu tư đã đề cập ở phần trên. Trong tất cả các văn bản luật và tài liệu hiện hành về đầu tư từ ngân sách nhà nước, chủ đầu tư của các dự án đầu tư sử dụng vốn ngân sách nhà nước luôn được hiểu là Nhà nước. NHÀ NƯỚC Vốn ngân sách LĨNH VỰC KINH TẾ Kết quả đầu tư Trong khi đó, xét về bản chất, vốn ngân sách nhà nước là tiền được huy động từ dân chúng dưới nhiều hình thức khác nhau (Thuế, phí, tình nguyện, cưỡng chế, v.v…), do đó, người chủ của đồng vốn ngân sách phải là toàn dân. Tuy nhiên, việc quản lý và sử dụng vốn ngân sách không thể lúc nào cũng dựa trên sự đồng thuận của tất cả dân chúng trong cùng một quốc gia, do đó, quyền quản lý và sử dụng vốn ngân sách được giao cho một cơ quan đại diện cho quyền lợi toàn dân: Nhà nước. Nhà nước nhân danh toàn bộ nhân dân để sử dụng đồng vốn ngân sách. Ở chừng mực nhất định, chúng ta có thể xem dân chúng là “cổ đông” (hùn tiền) còn Nhà nước là “Ban giám đốc”, đại diện cho quyền lợi cổ đông và nhân danh cổ đông để sử dụng nguồn tiền đóng góp sao cho đạt hiệu quả cao nhất. Vai trò của cổ đông được thể hiện qua các lá phiếu hay sự đồng thuận trong đại hội cổ đông. Vai trò của dân chúng cũng thể hiện qua lá phiếu bầu cử, sự đồng thuận của đại biểu nhân dân (dân biểu) trong các kỳ họp Quốc hội. Nguyễn Phú Đông Hà 9 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Tuy vai trò có sự đồng nhất một cách tương đối, nhưng có một đặc điểm quan trọng cần lưu ý. Cổ đông đòi hỏi lợi tức của mình tương đương với tỷ lệ vốn góp, số phiếu biểu quyết cũng tương đương với tỷ lệ vốn góp. Nhưng đối với người dân đóng thuế cho ngân sách nhà nước thì khác hoàn toàn, mọi người đều có quyền lợi thụ hưởng các công trình phúc lợi như nhau và giá trị của từng lá phiếu cũng như nhau, bất kể là anh (chị) đóng thuế nhiều hay ít. 1.2.2. Phân loại vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước - Theo phân cấp (TW, ĐP): (Tiêu chí về cấp quản lý ngân sách) Ngân sách trung ương: Là ngân sách do nhà nước trung ương trực tiếp quản lý; nguồn thu của ngân sách trung ương là các nguồn thu do trung ương trực tiếp thu, do địa phương thu nhưng khoản thu đó phải chuyển về cho nhà nước trung ương 100% hoặc do địa phương thu nhưng điều tiết một tỷ lệ phần trăm nhất định về cho ngân sách trung ương; các khoản viện trợ, đóng góp; các khoản sinh lợi từ hoạt động đầu tư từ vốn ngân sách trung ương; v.v… . Ngân sách địa phương: Là ngân sách do chính quyền địa phương (Tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; quận - huyện, phường – xã) trực tiếp quản lý. Nguồn thu của ngân sách địa phương là các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng 100%; các khoản thu ngân sách địa phương được hưởng một tỷ lệ phần trăm giữ lại nhất định (các khoản thu điều tiết); các khoản viện trợ, đóng góp chính quyền địa phương được phép nhận theo quy định; các khoản sinh lợi từ hoạt động đầu tư từ nguồn vốn ngân sách địa phương theo quy định; các khoản thưởng, điều chuyển vốn từ ngân sách Trung ương xuống địa phương hoặc từ cấp tỉnh xuống các cấp huyện, xã; v.v… . Việc sử dụng ngân sách trung ương và ngân sách địa phương được thực hiện theo quy định về nhiệm vụ chi và phân cấp đầu tư trong luật ngân sách nhà nước của quốc gia sở tại. - Theo nguồn tạo lập: (tiêu chí về các nguồn thu Ngân sách) Từ thuế, phí, lệ phí: Nguồn thu từ thuế, phí, lệ phí là các khoản thu từ sự đóng trực tiếp mang tính cưỡng chế của dân chúng. Nguyễn Phú Đông Hà 10 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Từ vay nợ: Nguồn thu này có được từ quan hệ với các tổ chức tín dụng trong và ngoài nước Từ lợi tức kinh tế: Thông qua hoạt động đầu tư từ ngân sách, lợi tức được bổ sung vào nguồn vốn ngân sách. Các nguồn thu khác: Ngoài ra, còn có các nguồn thu khác như viện trợ từ nước ngoài, đóng góp tự nguyện của dân chúng, bán đấu giá tài sản của nhà nước, v.v… . 1.2.3. Mục đích của đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước Như đã đề cập ở phần 1.2.1, Nhà nước là cơ quan đại diện quyền lợi toàn dân và nhân danh toàn thể nhân dân để sử dụng vốn ngân sách đạt hiệu quả cao nhất, và như vậy, đầu tư từ ngân sách cũng là một nội dung (và là nội dung quan trọng) của việc sử dụng vốn ngân sách; do đó, mục đích của đầu tư từ ngân sách nhà nước là mang lại hiệu quả cho toàn bộ dân chúng. Hiệu quả ở đây bao gồm 2 nội dung: - Hiệu quả là việc làm gia tăng nguồn vốn ngân sách nhà nước: Với nội dung này, yêu cầu đối với cơ quan quản lý vốn ngân sách (Nhà nước) khi dùng vốn ngân sách đầu tư là phải tạo nên hiệu quả để làm gia tăng đồng vốn ngân sách. Nội dung này mang ý nghĩa trực tiếp và bó hẹp khi chỉ quan tâm đến việc làm sinh sôi nãy nở đồng vốn ngân sách, do đó, sẽ có ưu điểm và nhược điểm như sau: . Ưu điểm: Mang lại hiệu quả trực tiếp và dễ nhận ra, dễ đo lường. . Nhược điểm: Vì mục đích của việc sử dụng ngân sách là phục vụ lợi ích cho toàn dân. Vì thế, nếu chỉ chú ý đến hiệu quả cục bộ của đồng vốn ngân sách thì mục đích cao nhất của việc đầu tư từ ngân sách sẽ không đạt được. Các biểu hiện: Thứ nhất, đầu tư từ ngân sách mang tính cạnh tranh và thay thế đối với đầu tư của dân chúng, vì thế, hiệu quả tính trên toàn cục có thể bị giảm sút; thứ hai, không chú ý đến tác động ngoại vi (tác động kinh tế, tác động đầu tư, tác động xã hội, tác động môi trường, v.v…). - Hiệu quả là việc làm gia tăng của cải trong dân chúng: Để khắc phục nhược điểm của nội dung thứ nhất, nội dung thứ hai đề cập đến hiệu quả trên bình diện rộng hơn. Theo đó, Nhà nước đầu tư đồng vốn ngân sách nhắm đến việc tạo ra Nguyễn Phú Đông Hà 11 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam của cải tăng thêm tối đa cho toàn xã hội, chú ý hơn đến lợi ích tổng thể và các tác động ngoại vi; vốn đầu tư ngân sách nhà nước sẽ không còn tác động thay thế hay cạnh tranh với vốn đầu tư toàn xã hội do lợi ích cục bộ tạo nên, nhưng thay vào đó là tính bổ trợ cho đầu tư toàn xã hội, tạo động lực tăng trưởng toàn bộ nền kinh tế. Với mục đích như vậy, nội dung này khắc phục nhược điểm của nội dung thứ nhất. Nhưng ngược lai, nội dung này vướng phải một vấn đề khó khăn vốn là ưu điểm của nội dung trước. Đó là hiệu quả không trực tiếp, khó đo lường, không có quy chuẩn rõ ràng để đánh giá. Rất nhiều chính quyền trung ương của các quốc gia trên khắp thế giới đi tìm mô hình định lượng nhằm đánh giá thành quả của đầu tư công, nhưng những cố gắng đó cho đến nay vẫn chưa có kết quả rõ ràng. Bởi lẽ việc đánh giá kết quả đầu tư công phải chịu tác động bởi rất nhiều biến số kinh tế, xã hội, chính trị, tài nguyên, thị trường, v.v… Biện pháp đánh giá, đo dường hiệu quả của đầu tư công theo kinh nghiệm một số quốc gia đã phát triển là phải dựa vào mục tiêu phát triển ngắn và dài hạn từng thời kỳ để thực hiện đầu tư ngân sách, và kết quả đầu tư được thẩm định dựa trên việc đạt được mục tiêu của từng thời kỳ hay không (?). Vì vậy, nội dung này, đòi hỏi Nhà nước phải hoạch định mục tiêu đầu tư cho từng thời kỳ, quy hoạch đầu tư, để thông qua đó, tạo cơ sở cho việc thẩm định đầu tư từ vốn ngân sách. Với cách thức như vậy, việc đánh giá hiệu quả đầu tư ngân sách không những phụ thuộc vào nỗ lực của chính việc đầu tư đang xét mà còn chịu ảnh hưởng bởi việc hoạch định mục tiêu, quy hoạch đầu tư – nhân tố chủ quan. Vì thế, việc hoạch định mục tiêu và quy hoạch đầu tư là vô cùng quan trọng, nếu hoạch định và quy hoạch sai, không được thẩm tra đầy đủ, quá trình đầu tư sẽ không thể có hiệu quả trong dài hạn. Xem hình 1.4, ta thấy rằng Nhà nước là cơ quan hoạch định mục tiêu cho nền kinh tế và vạch ra lộ trình đầu tư để đưa nền kinh tế đi đến mục tiêu đã xác định. Nguyễn Phú Đông Hà 12 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Nguyễn Phú Đông Hà 13 Như vậy, bất kỳ một khoản đầu tư nào cũng đều được xem xét dưới lăng kính mục tiêu của nền kinh tế và lộ trình đầu tư đã được vạch ra. Và như vậy, nếu được ví nền kinh tế như một cơ thể thì quy hoạch đầu tư được xem là khung xương của cơ thể, nếu phần da thịt (các dự án đầu tư) phù hợp với khung xương (đi theo quy hoạch) đã định sẵn, khi đó, cơ thể có điều kiện để tăng trưởng, nếu không cơ thể sẽ trở nên dị hình dị dạng, nền kinh tế phát triển bất cân xứng, ảnh hưởng đến tính ổn định, tính bền vững của toàn bộ nền kinh tế. Tuy nhiên, ở một khía cạnh khác, khi quy hoạch không xác định rõ ràng hoặc xác định không đúng với yêu cầu và điều kiện khách quan, tính bền vững, tính cân đối của cơ thể nền kinh tế sẽ bị triệt tiêu ngay từ ban đầu. Tóm lại, hai nội dung trên đã thể hiện rõ nét mục đích của việc đầu tư vốn ngân sách với nội dung thứ nhất thể hiện tính hiệu quả cục bộ, còn nội dung thứ hai thể hiện tính hiệu quả toàn cục. Hình 1.4: Mô hình hoạch định mục tiêu và quy hoạch đầu tư của nhà nước Quản lý MỤC TIÊU Từng thời kỳ NỀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC Hoạch định Quy hoạch Đầu tư Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam 1.2.4. Vai trò của đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước Thông qua mục đích như đã nêu trên, việc đầu tư từ ngân sách thể hiện một số vai trò chủ yếu sau: Vai trò đối với chủ đầu tư (dân chúng): Khi vốn ngân sách được đầu tư đúng hướng, có hiệu quả, của cải toàn xã hội gia tăng, dân chúng được giàu có lên thêm. Vai trò đối với nền kinh tế: Với một đồng vốn đầu tư thông thường, hiệu ứng của nó sẽ lan toả đến sự tăng trưởng của nền kinh tế. Có rất nhiều mô hình chứng minh tác động của đầu tư đến tăng trưởng kinh tế; nhưng tựu trung lại, tăng trưởng kinh tế có tương quan thuận với việc tăng cường đầu tư. Mặt khác, với nội dung thứ hai của mục đích đầu tư từ ngân sách, khi các tác động ngoại vi được xét đến, đồng vốn đầu tư từ ngân sách sẽ có tác động mạnh hơn đồng vốn đầu tư thông thường do tác động bổ trợ đầu tư xã hội, tác động truyền dẫn kích thích đầu tư gia tăng, kích thích tăng trưởng kinh tế; và như thế, vai trò kích thích tăng trưởng kinh tế của đồng vốn đầu tư từ ngân sách lại càng mạnh mẽ. Trên đây, chúng ta đã tìm hiểu khái niệm về đầu tư từ nguồn vốn ngân sách, qua đó, thấy được mục đích và các vai trò của nó. Nội dung này làm nền tảng giúp chúng ta đưa ra những giải pháp để cải thiện hiệu quả của đồng vốn đầu tư từ ngân sách trong chương 3. Tuy nhiên, trước khi đề cập đến giải pháp, chương kế tiếp (chương 2) giúp chúng ta có nét nhìn khái quát ở tầm vĩ mô về hiệu quả của việc đầu tư từ ngân sách hiện nay và thực trạng cơ chế đầu tư hiện hành, đó là cơ sở thực tiễn giúp chúng ta đi đến giải pháp một cách toàn diện hơn. Nguyễn Phú Đông Hà 14 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Chương 2:THỰC TRẠNG VỀ CƠ CHẾ ĐẦU TƯ TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC HIỆN NAY TẠI VIỆT NAM 2.1. Khái quát tình hình đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước tại Việt Nam thời gian qua Chương trước chúng ta đã làm rõ một số vấn đề cốt yếu của đầu tư từ vốn ngân sách, phần này sẽ mô tả một số nét nhìn tổng quát đứng từ phương diện vĩ mô đối với đầu tư từ ngân sách trong suốt thời gian từ 1997 cho đến nay. Từ đó chúng ta có bức tranh tổng thể về tình hình đầu tư từ ngân sách hiện nay trên nhiều góc cạnh khác nhau. Phần tiếp theo của chương này sẽ nêu các mặt tích cực và tiêu cực của cơ chế đầu tư hiện hành. Với hai bước tiếp cận trên đây, chúng ta có cơ sở thực tiễn để đưa ra giải pháp nâng cao hiệu quả của đầu tư từ vốn ngân sách. 2.1.1. Hiệu quả của đồng vốn đầu Bảng 2.1 dưới đây cho chúng ta thấy số liệu tổng đầu tư toàn xã hội trong suốt 8 năm liên tiếp (từ 1997 đến 2004) và số liệu đầu tư từ các bộ phận khác nhau (từ ngân sách, từ dân chúng và từ nước ngoài) tính theo số tiền Bảng 2.1: GDP và đầu tư qua các năm 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Tổng GDP (ngàn tỷ đồng) Tổng đầu tư(Ngàn tỷ đồng) -ĐT ngân sách -ĐT dân chúng -ĐT nước ngoài 313,8 88,8 26,4 29,1 33,3 316,7 104,9 25,9 49,9 29,1 400,4 110,5 33,8 45,3 31.4 441.9 130,8 42,5 57,3 31,0 480.8 150,0 45,2 ... ... 535,8 172,0 50,5 75,9 45,6 575,0 201,8 58,6 88,0 55,2 676,3 240,2 69,7 100,8 69,7 Tổng đầu tư (%/GDP) -ĐT ngân sách -ĐT dân chúng -ĐT nước ngoài 28,3 8,4 9,3 10,6 29,0 7,2 13,7 8,1 27,6 8,5 11,2 7,9 29,6 9,9 12,5 7,2 31,2 9,9 ... ... 32,1 9,2 14,6 8,3 35,1 10,2 15,3 9,6 35,5 10,3 14,9 10,3 Nguồn: IMF- "Vietnam: Government Expenditure, 1997-2004" -2005; IMF- "Vietnam: Disbursements of Foreign Direct Investment, 1997-2004" -2005; IMF- "Vietnam: GDP by Expenditure Categories at Current Prices , 1997-2004" -2005. Nguyễn Phú Đông Hà 15 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Đầu tư tăng mạnh mẽ từ năm 1997 đến nay (tăng gần gấp đôi trong vòng 6 năm); tỷ lệ đầu tư trong tổng GDP đã vượt ngưỡng 30% /GDP từ năm 2001, đây là tỷ lệ cao, thể hiện quyết tâm trong việc dồn mọi nỗ lực cho đầu tư phát triển. Đặc biệt, đầu tư từ ngân sách cũng tăng cùng một nhịp điệu và tỷ trọng trong tổng đầu tư có xu hướng tăng dần. Tuy nhiên, số liệu của bảng 2.1 chỉ phản ánh số liệu về số lượng mà chưa phản ánh được chất lượng của đồng vốn đầu tư. Như chúng ta đã bàn trong chương 1, mục đích đầu tư phải là việc tạo nên của cải gia tăng cho quốc gia, trong chừng mực nhất định, chúng ta xem tỷ lệ tăng trưởng kinh tế như là thước đo cho tốc độ gia tăng của cải quốc gia. Để thấy được tính hiệu quả của đồng vốn đầu tư, đầu tiên ta so sánh với tốc độ tăng trưởng GDP bằng cách lấy từng mục trong phần thứ hai của bảng 2.1 (%/GDP) chia cho tỷ lệ tăng trưởng của năm tương ứng, và kết quả được tổng hợp như bảng 2.2 sau đây: Bảng 2.2: Tỷ số Đầu tư / Tăng trưởng. 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Tỷ lệ tăng trưởng (%) Tổng đầu tư /tăng trưởng -ĐT ngân sách /tăng trưởng -ĐT dân chúng /tăng trưởng -ĐT nước ngoài /tăng trưởng 8,2 3,45 1,02 1,13 1,30 5,8 8,29 2,06 3,91 2,32 4,8 6,57 2,02 2,67 1,88 6,8 5,38 1,80 2,27 1,31 6,9 6,24 1,98 ... ... 7,0 5,53 1,58 2,52 1,43 7,3 4,81 1,40 2,10 1,31 7,2 4,93 1,43 2,07 1.43 Nguồn: Tổng hợp từ IMF Tỷ lệ đầu tư /tăng trưởng có ý nghĩa là bao nhiêu đồng vốn đầu tư sẽ tạo nên một đồng tăng trưởng; thể hiện hiệu suất của đồng vốn đầu tư (hệ số ICOR). Như vậy, theo bảng 2.2, năm 1997, toàn bộ nền kinh tế chỉ cần đầu tư 3,45 đồng để tạo ra 1 đồng tăng trưởng, con số này tăng đột biến vào năm 1998 (8,29) sau đó giảm dần cho đến năm 2004 (5,53) nhưng vẫn còn cao hơn gấp rưỡi so với số Nguyễn Phú Đông Hà 16 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam liệu năm 1997 cho thấy hiệu quả của đầu tư không còn cao như những năm giữa thập niên 90. Hiệu suất các thành phần của tổng đầu tư như liệt kê ở bảng 2.2 (đầu tư từ vốn ngân sách, từ dân chúng và từ nước ngoài) cũng cho thấy nhịp độ biến động tương tự như con số tổng quát. Mặc dù việc giảm hiệu suất đầu tư có thể được giải thích bởi quy luật hiệu suất biên tế giảm dần; theo đó, nếu nền kinh tế càng phát triển, hiệu quả đồng vốn càng thấp. Tuy nhiên, có hai biểu hiện để thấy nền kinh tế vận hành kém hiệu quả: - Thứ nhất-về mặt thời gian, hiệu suất đầu tư giảm một cách bất thường vào năm 1998 sau đó tăng dần cho đến năm 2004 là đi ngược với quy luật khách quan. Điều này cho thấy đầu tư của xã hội còn lãng phí, chưa phát huy hết hiệu quả; - Thứ hai-về mặt không gian, các quốc gia phát triển cao hơn ở cùng khu vực cũng chỉ có hệ số tổng đầu tư / tăng trưởng xấp xỉ bằng 4; như vậy, Việt Nam là điểm vận hành trái quy luật khách quan theo hướng tiêu cực xét về mặt không gian. Bởi lẽ, với mức độ phát triển kinh tế thấp, theo quy luật khách quan phải có hiệu suất đầu tư cao hơn, nhưng với nền kinh tế Việt Nam, quy luât này lại hoàn toàn bị đảo lộn. Chúng ta khẳng định được điều gì? Hoàn toàn có thể khẳng định được rằng, nền kinh tế Việt Nam đang vận hành thiếu hiệu quả, đầu tư xã hội chưa mang lại hiệu suất tương thích với quy luật khách quan. 2.1.2. Hiệu quả của đồng vốn đầu tư từ ngân sách Tuy nhiên, chúng ta chỉ mới đề cập đến hiệu quả đầu tư từ vốn ngân sách với tư cách là một thành tố trong tổng đầu tư toàn xã hội. Nhưng mặt khác, như đã phân tích ở chương 1, việc đầu tư từ vốn ngân sách còn gây hiệu ứng lên toàn xã hội, bổ trợ đầu tư, hiệu quả đầu tư toàn xã hội nhờ đó sẽ được nâng cao hơn. Để làm rõ vấn đề này, trước tiên chúng ta tiến hành phép biến đổi toán học đơn giản như sau: Nguyễn Phú Đông Hà 17 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Đầu tư ngân sách Đầu tư ngân sách Tổng đầu tư Tốc độ tăng trưởng Tổng đầu tư Tốc độ tăng trưởng Chúng ta thấy rằng hiệu quả của đầu tư ngân sách (tỷ số vế trái của biểu thức toán học) sẽ được thể hiện bằng hai nhân tố: (Hai tỷ số vế phải) x= - Thứ nhất, nhân tố về lượng (tỷ số thứ nhất vế phải), cho thấy hiệu ứng kích thích đầu tư của toàn xã hội thông qua đầu tư từ ngân sách nhà nước; qua đó ta biết một đồng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước sẽ kéo theo bao nhiêu đồng vốn đầu tư toàn xã hội. Đây là nhân tố về lượng, thể hiện chiều rộng tầm ảnh hưởng của vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước. - Thứ hai, nhân tố về chất (tỷ số thứ hai vế phải), thể hiện hiệu quả của đồng vốn đầu tư xã hội bỏ ra; theo đó, để có một đơn vị tăng trưởng, phải bỏ ra bao nhiêu đơn vị đầu tư. Đây là nhân tố về chất, thể hiện chiều sâu tầm ảnh hưởng của vốn đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước. Chúng ta gạn lọc số liệu và trình bày biểu thức toán học trên đây bằng số liệu như sau: Bảng 2.3: Hiệu quả về lượng và chất của đầu tư ngân sách. 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 ĐT ngân sách /Tăng trưởng -ĐT ngân sách/Tổng đầu tư -Tổng đầu tư /Tăng trưởng 1,02 0,30 3,45 2,06 0,25 8,29 2,02 0,31 6,57 1,80 0,33 5,38 1,98 0,32 6,24 1,58 0,29 5,53 1,40 0,29 4,81 1,43 0,29 4,93 Nguồn: Tổng hợp từ IMF – 2005. Hàng số liệu thứ hai của bảng 2.3 không có biến động nhiều, cho thấy hiệu ứng kích thích đầu tư toàn xã hội thông qua đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước có tính ổn định rất cao. Trong khi đó, chất lượng của đầu toàn xã hội lại giảm sút (hàng thứ ba của bảng 2.3). Nguyễn Phú Đông Hà 18 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Như vậy, mặc dù hiệu ứng về lượng (tác động theo chiều rộng) của vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước không đổi. Nhưng hiệu ứng về chất (tác động theo chiều sâu) lại giảm đi rất nhiều. Nếu nói rằng chúng ta chưa có môi trường thông thoáng để kích thích đầu tư? điều đó đúng, nhưng không phải là cấp thiết, điều cấp thiết là chúng ta phải tăng chất lượng đầu tư của đồng vốn ngân sách nhà nước, cải thiện hiệu quả tới mức cao nhất, nhờ đó truyền dẫn đến các đồng vốn đầu tư toàn xã hội. Một vấn đề nổi cộm khác liên quan đến hiệu suất đầu tư của đồng vốn ngân sách nhà nước là việc thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu ngành (Bảng 2.4 cho chúng ta thấy các con số tổng quát) Trong suốt 8 năm, tỷ lệ tăng trưởng hàng năm của khu vực công nghiệp tăng nhanh hơn khu vực dịch vụ, khu vực nông nghiệp có tỷ lệ tăng trưởng thấp nhất; điều này đã khiến cơ cấu ngành có nhiều biến động: - Tỷ trọng của Công nghiệp tăng lên trong khi tỷ trọng của nông nghiệp và dịch vụ giảm dần; - Tuy có điểm khởi đầu cao hơn nhưng với tỷ lệ tăng trưởng thấp hơn, tỷ trọng của khu vực dịch vụ giảm xuống thấp hơn tỷ trọng của công nghiệp và có xu hướng giảm thêm - điều đáng lưu ý ở đây là có những năm, tỷ lệ tăng trưởng của dịch vụ còn thấp hơn của nông nghiệp! Bảng 2.4: Tốc độ tăng trưởng và tỷ trọng của các ngành kinh tế ĐVT: % 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Tăng trưởng -Nông nghiệp -Công nghiệp -Dịch vụ 8,2 4,3 12,6 7,1 5,8 3,5 8,3 5,1 4,8 5,2 7,7 2,3 6,8 4,6 10,1 5,3 6,9 3,0 10,4 6,1 7,0 4,1 9,4 6,5 7.3 4,2 10,0 6,7 7.2 4,0 11,0 7,0 Cơ cấu (%/GDP) -Nông nghiệp -Công nghiệp -Dịch vụ 100,0 25,8 32,1 42,2 100,0 25,8 32,5 41,7 100,0 25,4 34,5 40,1 100,0 24,5 36,7 38,8 100,0 23,2 38,1 38,6 100,0 23,0 38,5 38,5 100,0 22,5 39,2 38,3 100,0 22,0 40,1 37,9 Nguồn: IMF- "Vietnam: GDP by Sector at Current Prices , 1997-2004" -2005 Trong tiến trình phát triển, một khi khu vực dịch vụ đã xuất hiện và tăng trưởng thì quy luật tất yếu là nó sẽ chiếm tỷ trọng ngày càng lớn trong tổng thể nền Nguyễn Phú Đông Hà 19 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam kinh tế. Vậy, trong khi khu vực Công nghiệp đã, đang (và sẽ) có những bước tiến vững chắc về tăng trưởng cũng như về tỷ trọng, khu vực Nông nghiệp vẫn không có nhiều biến chuyển trong cơ cấu tổng thể thì lỗ đen duy nhất là khu vực dịch vụ, thật vậy, việc tăng trưởng quá èo uột đã làm cho cơ cấu ngành không tiệm cận với xu hướng tiến bộ. Việc giảm tỷ trọng khu vực dịch vụ chứng minh rằng: Trong một Thế giới bùng nổ thông tin, bùng nổ khoa học công nghệ, đòi hỏi khu vực dịch vụ (hơn bất cứ các khu vực nào khác) cần phải thích ứng nhanh với diễn tiến này; như vậy, khu vực dịch vụ của Việt Nam thực sự đã đi lệch khỏi tiến trình phát triển và ngày càng tụt hậu; không những không thể đón đầu được các xu hướng cầu mới mà ngay cả sức cầu cơ bản cũng khó có khả năng đáp ứng một cách đầy đủ. Sự suy giảm của khu vực Dịch vụ được giải thích bởi các nhân tố cơ bản nào? Đây là vấn đề chúng ta phải đi tìm nguyên nhân ở góc độ vĩ mô. Bảng 2.5 cho chúng ta thấy cơ cấu cơ bản của khu vực Dịch vụ. Bảng 2.5: Cơ cấu cơ bản của khu vực Dịch vụ. ĐVT: % 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2005 2004 Dịch vụ -Khu vực Nhà nước Trong đó, Quản lý Nhà nước -Khu vực ngoài Nhà nước 42,2 23,9 20,6 18,2 41,7 23,5 20,2 18,2 40,1 22,2 19,3 17,9 38,7 21,2 18,4 17,6 38,6 20,7 17,9 18,0 38,5 20,3 17,7 18,2 38,3 20,0 17,2 18,3 37,9 19,7 17,0 18,2 Nguồn: IMF- "Vietnam: GDP by Sector and Ownership at Current Prices , 1997-2004" -2005 Tỷ trọng của khu vực Dịch vụ ngoài Nhà nước là ổn định ngoại trừ những dao động ngắn hạn không đáng kể; ngược lại, tỷ trọng của khu vực dịch vụ Nhà nước, đặc biệt là dịch vụ Hành chính công, lại sút giảm nghiêm trọng; sự sút giảm này cho thấy hai nguyên nhân làm cho tỷ trọng Khu vực Dịch vụ giảm sút: Nguyễn Phú Đông Hà 20 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam - Thứ nhất, nguyên nhân tĩnh tại, do khu vực dịch vụ Nhà nước là một bộ phận cấu thành trong tổng thể khu vực dịch vụ nói chung, nên sự sút giảm của khu vực này sẽ khiến toàn bộ khu vực dịch vụ giảm theo; - Thứ hai, nguyên nhân truyền dẫn, trong toàn bộ nền kinh tế của một quốc gia, Dịch vụ nhà nước (dù có tỷ trọng cao hoặc thấp) luôn giữ vai trò trung tâm: Đó là trung tâm điều phối mọi hoạt động kinh tế; đó là trung tâm có sức hút làm cho các hoạt động kinh tế, dịch vụ xoay quanh mình; đó là trung tâm mà nếu vận hành có hiệu quả sẽ thúc đẩy kinh tế tăng trưởng và phát triển. Trong hai nguyên nhân vừa nêu, nguyên nhân truyền dẫn là rất quan trọng; trong một chừng mực nhất định có thể coi đây là nguyên nhân trì trệ của khu vực dịch vụ, kéo theo sự trì trệ của toàn bộ nền kinh tế. Trên đây là nhận định về tình hình kinh tế Việt nam qua lăng kính các số liệu tổng quát, cho chúng ta một bức tranh tổng thể về tình hình đầu tư của nền kinh tế Việt nam, đặc biệt là đầu tư từ vốn ngân sách. Những điều trình bày trên đặt ra rất nhiều vần đề lớn, trong đó vần đề nổi cộm nhất là chất ượng của đồng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước. Chất lượng quá thấp của đồng vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước có nhiều nguyên nhân: Thiếu vốn, thiếu nhân sự, trình độ phát triển nền kinh tế còn lạc hậu, thiên tai, dịch bệnh, v.v…. Theo đánh giá của Quỹ tiền tệ thế giới – IMF – Nguyên nhân đầu tiên, quan trọng nhất làm trì trệ tính hiệu quả nền kinh tế của Việt Nam chính là cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách còn quá lỏng lẽo, thiếu tính chặt chẽ và không có một quy trình rõ ràng và hiệu quả. Phần tiếp theo chúng ta sẽ bàn về thực trạng cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách hiện nay tại Việt Nam. 2.2. Thực trạng cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Hiện nay hoạt động đầu tư và xây dựng đang chịu điều chỉnh bởi các nghị định: Nghị định 52/CP ngày 08/7/1999; Nghị định số 12/CP ngày 05 /5/2000, Nghị định số 07/CP ngày 30/ 01/2003 của Chính phủ. Các văn bản pháp quy trên là thành quả của quá trình thay đổi cơ chế lâu dài từ Quyết định 232/QĐ-TTg (1981), tiếp đến là các Nghị định 385/CP (1990), Nghị định 177/CP (1994), Nghị định 42/CP (1996) và Nghị định 92/CP (1997). Thực sự cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng được bổ sung, sửa đổi theo hướng phân cấp mạnh cho các Bộ, ngành và địa phương; thực hiện việc phân cấp quản lý đầu tư và xây dựng theo tính chất của từng nguồn vốn cụ thể: vốn trực tiếp từ ngân sách nhà nước, vốn vay tín dụng ngân sách nhà nước, vốn vay các định chế tài chính trung gian được ngân sách nhà nước bảo lãnh; làm rõ hơn chức năng quản lý nhà nước, chức năng của chủ đầu tư trong lĩnh vực đầu tư và xây dựng; xác định rõ mục tiêu, phạm vi và đối tượng quản lý; phân định cụ thể quyền hạn, trách nhiệm của các cấp, các ngành trong từng khâu của quá trình đầu tư và xây dựng: Quy hoạch; chuẩn bị đầu tư; thẩm định dự án; quyết định đầu tư; triển khai thực hiện dự Nguyễn Phú Đông Hà 21 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam án đầu tư; thanh quyết toán vốn đầu tư... Nhiều thủ tục hành chính trong quá trình đầu tư và xây dựng đã được đơn giản hoá. Nhờ đó, công tác quản lý đầu tư và xây dựng trong thời gian qua đã có nhiều chuyển biến tích cực, đã phát huy được nội lực trong việc huy động và sử dụng có hiệu quả vốn đầu tư, cho phép các đối tượng tham gia đầu tư và xây dựng được nhiều chủ động hơn trong sản xuất, kinh doanh. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích cực của cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng được thể hiện trong các Nghị định nêu trên, hiện nay nhiều nội dung nêu trong các Nghị định đã tỏ ra không còn phù hợp với yêu cầu của cuộc sống và tiến trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Mặt khác, trong những năm qua, nhiều cơ chế chính sách khác có hiệu lực pháp lý cao hơn Nghị định cũng đã được sửa đổi, bổ sung: Luật khuyến khích đầu tư trong nước, Luật Đất đai, Luật Doanh nghiệp, Luật Đầu tư nước ngoài ... nên một số qui định trong các Nghị định nói trên đã không còn thích hợp. Hoạt động đầu tư và xây dựng là lĩnh vực rất phức tạp, có liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp trong khi việc xây dựng quy chế quản lý thường được tiến hành trong một thời gian ngắn, mang tính chắp vá, thiếu đồng bộ, mới đáp ứng được yêu cầu trước mắt mà chưa có tính dài hạn. Một số vấn đề mới nảy sinh cũng chưa được đề cập đến... Do đó, trong bối cảnh hiện nay, việc sửa đổi, bổ sung, thậm chí đổi mới toàn diện cơ chế quản lý đầu tư và xây dựng là rất cần thiết. Một số vấn đề của cơ chế đầu tư hiện hành được nêu một cách khái quát như sau: 2.2.1. Về phân cấp trong quản lý đầu tư và xây dựng Sau khi Nghị định 52/CP ra đời, trải qua hai lần sửa đổi, bổ sung tại Nghị định 12/CP và Nghị định 07/CP; thẩm quyền quản lý Nhà nước trong quản lý đầu tư và xây dựng được phân cấp rất mạnh mẽ xuống các Bộ ngành và địa phương. Chủ trương phân cấp trong quản lý đầu tư từ nguồn vốn ngân sách là hoàn toàn hợp lý, phù hợp với xu thế cải cách bộ máy hành chính nhà nước trong giai đoạn hiện nay. Bên cạnh đó, việc phân cấp, uỷ quyền cho các Bộ, ngành và các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương đã phát huy tính chủ động, tính thực tiễn của cơ quan quản lý, của địa phương Tuy nhiên do đây là một chủ trương mới phát sinh và mới trong giai đoạn triển khai thực hiện bước đầu nên trong các văn bản pháp quy về vấn đề này còn chưa được chặt chẽ. Các Nghị định 52/CP, 12/CP, 07/CP còn thiếu các quy định chi tiết, thiếu các chế tài để kiểm tra, kiểm soát; vì vậy, rất dễ phát sinh các vi phạm trong quản lý đầu tư và xây dựng. Việc phân cấp và uỷ quyền trong đầu tư cho cấp thấp hơn là một xu thế tất yếu. Nhưng khi trình độ xây dựng, phân tích, thẩm định dự án của cán bộ các cấp chưa cao, quyết định đầu tư dự án còn có nhiều mặt chi phối, tiêu chí lựa chọn dự án đầu tư chưa được quy chuẩn rõ ràng, dẫn đến việc chọn các dự án đưa vào chương trình đầu tư quá nhiều, không phù hợp với khả năng nguồn vốn, thời gian thi công kéo dài, kém hiệu quả và còn nhiều rủi ro. Nhiều Bộ, ngành và địa phương không Nguyễn Phú Đông Hà 22 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam thực hiện chủ trương tập trung dứt điểm trong quá trình phân bổ vốn kế hoạch hàng năm. Tình trạng dàn trải trong đầu tư càng ngày càng thể hiện rõ nét hơn. Năm sau, số lượng các dự án, công trình nhiều hơn năm trước. Các dự án nhóm B không thể hoàn thành trong 4 năm, các dự án nhóm C không thể hoàn thành trong 2 năm. Theo quy định, điều kiện để các dự án được bố trí kế hoạch đầu tư năm kế hoạch là phải có đủ thủ tục về đầu tư và xây dựng ở thời điểm tháng 10 trước năm kế hoạch. Thực tế, do nhiều nguyên nhân, vẫn còn tình trạng vốn chờ dự án, gây nên tình trạng áp lực thiếu vốn giả tạo, nhiều lần trong năm kế hoạch phải điều hoà, điều chuyển vốn. Ngoài ra còn có hiện tượng quyết định khống để hợp pháp hoá ở thời điểm tháng 10 trước năm kế hoạch. Ngoài ra, do có chủ trương phân cấp, chính quyền các địa phương hoặc các Bộ quản lý ngành dọc có xu hướng cục bộ, chỉ chăm lo đến lợi ích của địa phương mình mà đôi khi tương phản với lợi ích toàn cục dẫn đến đầu tư chồng chéo, xé nát môi trường đầu tư 2.2.2. Về công tác quy hoạch Theo các Nghị định 52/CP, 12/CP, 07/CP, quy định về công tác quy hoạch đã có sự phân định tương đối rõ ràng trong công tác quản lý các dự án quy hoạch tổng thể, quản lý quy hoạch xây dựng, quản lý quy hoạch địa phương, quản lý quy hoạch ngành và đầu mối quản lý việc tạm ứng, thanh toán kinh phí lập dự án quy hoạch. Các tiêu chuẩn về chất lượng đầu ra của công tác lập, thẩm định dự án quy hoạch đã được nêu: - Đối với công tác thẩm định các dự án quy hoạch tổng thể kinh tế xã hội do Uỷ ban nhân dân tỉnh lập, quy hoạch ngành do Bộ ngành lập: Phù hợp với chiến lược phát triển kinh tế-xã hội; phân bổ các nguồn lực hợp lý; tính thống nhất quy hoạch vùng, quy hoạch ngành và quy hoạch xây dựng; tính khả thi của quy hoạch. - Đối với công tác thẩm định dự án quy hoạch xây dựng đô thị, nông thôn do Ủy ban nhân dân tỉnh lập: Phù hợp chiến lược phát triển kinh tế-xã hội dài hạn, phù hợp phân bổ dân cư; thống nhất với quy hoạch phát triển kinh tế xã hội, lãnh thổ ngành; tính khả thi và biện pháp quản lý. Các tiêu chuẩn trên được nêu trong Nghị định số 07/CP là một bước tiến dài đối với việc đảm bảo chất lượng đầu ra của công tác lập, thẩm định các dự án quy hoạch. Tuy nhiên, những tiêu chuẩn trên so với yêu cầu của công tác quy hoạch là chưa đủ đáp ứng đòi hỏi cả về số lượng tiêu chuẩn lẫn cơ chế vận hành để đáp ứng tiêu chuẩn. Thật vậy, tiêu chuẩn đảm bảo chất lượng không chỉ đầy đủ mà điều cần thiết phải tạo nên cơ chế để tiêu chuẩn đặt ra có điều kiện được thực thi. Và trong thực tế, các quy chế đầu tư xây dựng hiện hành không có điều kiện thứ hai – và là điều kiện tiên quyết - để đảm bảo chất lượng đầu ra của công tác quy hoạch. Hệ quả là chất lượng của công tác quy hoạch hiện nay chưa cao, các qui hoạch chưa thực sự là cơ sở vững chắc cho việc hoạch định các kế hoạch phát triển Nguyễn Phú Đông Hà 23 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam kinh tế - xã hội dài hạn, trung hạn và ngắn hạn. Các Bộ, ngành, địa phương đều tiến hành xây dựng các quy hoạch; nhưng chưa có sự kết hợp chặt chẽ giữa qui hoạch ngành và qui hoạch lãnh thổ; chưa có cách tiếp cận tổng thể, toàn diện; kết quả phổ biến là tình trạng đầu tư còn chồng chéo, dư thừa công suất chế biến, nhưng lại thiếu nghiêm trọng nguồn nguyên liệu, đầu tư thiếu đồng bộ, chắp vá, đầu tư nhiều lần, thiết bị cũ nát, lạc hậu, gây lãng phí nguồn vốn đầu tư, hiệu quả kém. Nhiều quy hoạch chưa đủ cụ thể để định hướng đầu tư, không phù hợp với yêu cầu thực tế không bám sát thực tế phát triển kinh tế - xã hội của địa bàn và của từng ngành, lĩnh vực. Các công trình, dự án chưa tính đến các điều kiện và yếu tố cần thiết cho khai thác, sử dụng. Hậu quả của việc đầu tư ồ ạt vào hệ thống các nhà máy xi măng lò đứng, cũng như đầu tư hệ thống các nhà máy sản xuất đường từ mía...cho thấy hơn lúc nào hết cần phải nâng cao hơn nữa chất lương các quy hoạch và đặc biệt cần nâng cao hơn nữa vai trò, trách nhiệm của các chủ đầu tư, gắn quyền hạn với trách nhiệm cá nhân của người có thẩm quyền và trách nhiệm bồi thường thiệt hại cụ thể nếu để xảy ra những rủi ro do nguyên nhân chủ quan. Vấn đề phân loại các dự án, tổ chức thẩm định và thẩm quyền phê duyệt các loại quy hoạch hiện nay cũng chưa được quy định một cách cụ thể: quy hoạch ngành đa lĩnh vực; ngành kinh tế kỹ thuật cụ thể; các tỉnh trọng điểm và không trọng điểm; các khu công nghiệp tập trung. Chất lượng của các quy hoạch còn nhiều hạn chế, cơ sở luận, phương pháp lập chưa phù hợp với cơ chế kinh tế thị trường; mức độ chuẩn xác thấp; vì vậy thường xuyên phải điều chỉnh, kém tính ổn định. 2.2.3. Về quy trình quản lý dự án Quy trình quản lý dự án còn rất phức tạp, rườm rà. Theo quy chế hiện hành, công tác quản lý đầu tư và xây dựng được thực hiện thông qua nhiều cấp kiểm tra, xét duyệt, quyết định. Với một quy trình gồm nhiều cấp, sẽ rất dễ dẫn tới hiện tượng dàn trải về trách nhiệm, không có cấp nào chịu trách nhiệm toàn diện và đầy đủ. Hơn nữa, trong điều kiện cơ chế quản lý còn nhiều điểm chưa rõ ràng, thiếu tính minh bạch, thông tin không đầy đủ, việc xác định một dự án đầu tư cụ thể có hiệu quả kinh tế và hiệu quả về mặt xã hội là vấn đề không dễ dàng và có đầy đủ tính thuyết phục. Cần nghiên cứu để giảm đến mức tối thiểu các cấp trung gian liên quan trực tiếp tới việc kiểm tra, giám sát, xét duyệt, quyết định đối với các dự án đầu tư; tăng cường hơn nữa việc phân cấp trong lĩnh vực quản lý đầu tư và xây dựng. 2.2.4. Về giám sát thi công và chất lượng công trình Chất lượng nhiều công trình rất thấp, đặc biệt đối với các dự án hoàn toàn sử dụng nhà thầu trong nước. Các nhà thầu cố đưa giá thầu thấp để thắng thầu rồi sau đó tìm mọi cách hạ giá thành bù lại phần chênh lệch. Mặt khác, các nhà thầu cũng Nguyễn Phú Đông Hà 24 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam như tư vấn giám sát không tuân thủ nghiêm ngặt đúng quy trình, quy phạm và thiết kế kỹ thuật nên công trình không đảm bảo chất lượng. Trong những năm gần đây, tần suất xuất hiện sự cố công trình ngày một nhanh; tỷ lệ công trình phải sửa chữa ngay khi đưa vào sử dụng ngày càng tăng; sai phạm xảy ra ở hầu hết các công đoạn, bộ phận hình thành kết cấu công trình. Do thông tin ban đầu không chính xác nên giải pháp thiết kế thường không phù hợp với điều kiện địa hình, địa chất. Công tác giám sát rất hình thức. Đặc biệt, chủ đầu tư có vai trò và quyền lực lớn, nhưng năng lực hạn chế và bị môi trường nhiều tiêu cực chi phối nên dễ dàng chấp nhận bàn giao các công trình kém chất lượng. Một nguyên nhân quan trọng khác là các nhà thầu thường chấp nhận bỏ thầu thấp; nhưng khi triển khai thi công thì đổ lỗi cho khách quan để xin bổ sung vốn, hoặc thi công với mức tiết kiệm tối đa, chấp nhận chất lượng các công trình thấp. Vai trò giám sát thi công còn rất hạn chế, tác dụng không đáng kể. Tình trạng dễ dãi với các nhà thầu của các tư vấn giám sát và của các chủ đầu tư là một trong những nguyên nhân rất đáng quan tâm nhằm nâng cao hơn nữa chất lượng của các công trình xây dựng. Với cơ chế giám sát như hiện nay, cơ quan tư vấn giám sát không độc lập được, nên gây ra tình trạng không khách quan, gây nên chất lượng kém và tạo điều kiện thất thoát vốn đầu tư. 2.2.5. Về mục tiêu, hiệu quả của vốn đầu tư. Mục tiêu đầu tư đã được xác định trong nhiều thời kỳ kế hoạch 5 năm và hàng năm là tập trung đầu tư để chuyển dịch nhanh cơ cấu đầu tư, tăng hiệu quả của nền kinh tế, nhanh chóng hình thành các ngành kinh tế mũi nhọn, các vùng kinh tế trọng điểm, tạo điều kiện cho một số sản phẩm chính của nền kinh tế có qui mô sản xuất lớn, sức cạnh tranh trên thị trường trong và ngoài nước. Tuy nhiên, kết quả của nhiều năm đầu tư chưa thực hiện được mục tiêu đề ra. Trong nông nghiệp còn nặng đầu tư vào thuỷ lợi (chiếm hơn 70% vốn đầu tư của ngành), chủ yếu là thuỷ lợi phục vụ cây lúa, việc xây dựng các công trình thuỷ lợi tưới cho các cây công nghiệp còn ít, còn coi nhẹ đầu tư thuỷ lợi cấp nước cho công nghiệp và dân sinh, cho nuôi trồng thuỷ sản. Vốn cho công tác nghiên cứu khoa học, chuyển giao công nghệ, công tác giống, khuyến nông, khuyến lâm, khuyến ngư thời gian đầu chưa được quan tâm thoả đáng (những năm gần đây đã được điều chỉnh). Trong công nghiệp, đã quá chú trọng vào việc đầu tư để tăng công suất sản xuất mà chưa chú ý đúng mức đến đầu ra của sản phẩm, đầu tư quá mức vào một số ngành, làm cho một số sản phẩm cung vượt quá cầu; chưa tập trung đổi mới công nghệ theo hướng hiện đại. Nguồn vốn ngân sách Nhà nước đã tập trung chủ yếu cho các công trình hạ tầng kinh tế và hạ tầng xã hội, nhằm thu hút nhiều hơn các thành phần kinh tế khác tham gia đầu tư. Nhưng tình trạng đua nhau xây dựng các trụ sở làm việc với qui mô Nguyễn Phú Đông Hà 25 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam và trang thiết bị đắt tiền vượt quá xa tiêu chuẩn cần thiết, gây lãng phí, kém hiệu quả, tạo sự không công bằng. Bệnh hình thức, phô trương trong các công trình trụ sở còn rất phổ biến, từ Trung ương đến địa phương. Việc đầu tư vào các công trình không có khả năng cạnh tranh như các công trình sản xuất thép, phân đạm, mía đường và một số sản phẩm khác trong thời gian vừa qua mà giá thành sản phẩm vượt xa giá thành nhập khẩu sản phẩm cùng loại là vấn đề rất đáng rút kinh nghiệm và nên tránh trong quá trình xem xét và triển khai đầu tư Vốn đầu tư thất thoát diễn ra từ khâu chuẩn bị dự án, thẩm định và phê duyệt dự án đầu tư đến khâu thực hiện đầu tư và xây dựng. Tình trạng đầu tư không theo quy hoạch được duyệt; khâu khảo sát nghiên cứu thiếu tính đồng bộ, không đầy đủ các chỉ tiêu kinh tế, khả năng tài chính, nguồn nguyên liệu, bảo vệ môi trường, điều tra thăm dò thị trường không kỹ; chủ trương đầu tư không đúng khi xem xét, phê duyệt dự án đầu tư. Việc thẩm định và phê duyệt chỉ quan tâm tới tổng mức vốn đầu tư, không quan tâm tới hiệu quả, điều kiện vận hành của dự án, nên nhiều dự án sau khi hoàn thành và đưa vào sử dụng không phát huy tác dụng, gây lãng phí rất lớn. Lãng phí và thất thoát và tiêu cực trong đầu tư và xây dựng đang là vấn đề nhức nhối, cả xã hội quan tâm; kéo dài nhiều năm với mức độ ngày càng trầm trọng mà đến nay vẫn chưa có biện pháp hữu hiệu để hạn chế. Một số Bộ, ngành, địa phương khi xác định mức vốn đầu tư ít quan tâm đến việc tiết kiệm vốn đầu tư, sử dụng đơn giá, định mức trong tính toán cao hơn quy định, làm tăng khối lượng, tăng dự toán công trình. Nhiều dự án không làm đúng thiết kế, chủ đầu tư và bên thi công móc nối, thoả thuận khai tăng khối lượng, điều chỉnh dự toán để rút tiền và vật tư từ công trình. Ngoài ra, do năng lực quản lý điều hành kém của chủ đầu tư, các ban quản lý dự án, các tổ chức tư vấn cũng là nguyên nhân gây lãng phí, thất thoát vốn đầu tư. Qua kiểm tra một số công trình, đã phát hiện tình trạng lãng phí và thất thoát vốn nhà nước diễn ra phổ biến ở nhiều công trình, nhiều dự án, nhiều lĩnh vực, Nguyễn Phú Đông Hà 26 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam nhiều cấp; tỷ lệ lãng phí và thất thoát của những công trình có mức lãng phí và thất thoát thấp cũng tới 10%, cao thì lên tới 30-40%, thậm chí có công trình lên đến 80%. Đó là chưa tính đến những công trình đầu tư kém hiệu quả, công nghệ sản xuất lạc hậu, sản xuất ra các sản phẩm với chất lượng kém, giá thành cao và không tiêu thụ được... Nguyên nhân chính, tổng quát của hiện tượng lãng phí và thất thoát nằm ở chính những cơ chế kiểm soát hiện có; vừa cồng kềnh, vừa chồng chéo nhau, làm cho có quá nhiều người có thẩm quyền can thiệp vào công trình nhưng không thể xác định được trách nhiệm chính thuộc về ai, do đó không thể quản lý được hoặc quản lý rất kém hiệu quả. Đặc biệt, cơ chế không quy định rõ chủ thực sự của các công trình. Nếu như có được một cơ chế đơn giản, không chồng chéo nhau, trong đó mỗi khâu chỉ có một người chịu trách nhiệm toàn bộ trước pháp luật, thì chắc chắn tình hình sẽ không tồi tệ như vậy. Hàng năm nguồn vốn Nhà nước chủ yếu tập trung cho đầu tư xây dựng các công trình mới, phần vốn cho công tác duy tu bảo dưỡng là rất thấp. Do vậy hiệu quả tổng hợp sử dụng 2 nguồn vốn này chưa cao, công trình không được chú ý duy tu bảo dưỡng thường xuyên nên mau xuống cấp, hư hỏng. Việc duy tu bảo dưỡng chưa theo một kế hoạch và theo quy trình bắt buộc mà mới theo kiểu hỏng đâu sửa đấy, việc sửa chữa chắp vá, hiệu quả thấp. Đây là một tồn tại lớn trong công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản, mặc dù các nhà quản lý đã nhận thấy cần có sự điều chỉnh cho phù hợp hơn, nhưng còn gặp nhiều khó khăn. Rất nhiều công trình, sau khi đưa vào sử dụng nhưng do thiếu vốn duy tu bảo dưỡng, đã xuống cấp rất nhanh, nên chỉ 4-5 năm đã phải sửa chữa nâng cấp, với số vốn chi phí cũng gần bằng khi xây mới, thậm chí phải xây dựng lại rất tốn kém. 2.2.6. Vai trò, năng lực của chủ đầu tư Trong quá trình kiểm tra, thanh tra một số dự án lớn, đã phát hiện thấy có tình trạng chủ đầu tư giao cho các doanh nghiệp không đủ năng lực chuyên môn và tài Nguyễn Phú Đông Hà 27 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam chính thực hiện công trình. Như vậy, dẫn đến những hậu quả tai hại đối với công trình. Nguyên nhân là do chưa có quy định rõ ràng về trách nhiệm của chủ đầu tư; không có một chủ đầu tư theo đúng nghĩa. Trình độ cán bộ thực hiện các dự án đầu tư còn nhiều bất cập. Hiện nay có tình trạng phổ biến là giám đốc dự án đầu tư đồng thời lại là người trực tiếp sử dụng công trình sau khi hoàn thành. Ví dụ công trình xây dựng bệnh viện thường do giám đốc bệnh viện làm chủ dự án; dự án trường học do hiệu trưởng nhà trường làm chủ dự án; công trình nhà hát do giám đốc nhà hát làm chủ dự án... Nhưng do những người này không có kiến thức chuyên môn về quản lý đầu tư và xây dựng nên sai sót, đến khi bị thanh tra phát hiện, thì đổ cho các nguyên nhân khách quan như không có nghiệp vụ về lĩnh vực quản lý đầu tư và xây dựng, và nếu như các cơ quan quản lý nhà nước đã thẩm định và phê duyệt thì đổ lỗi cho các cơ quan đó... Một trong những nguyên nhân rất đáng quan tâm là năng lực của các chủ đầu tư, nhất là các chủ đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước còn rất hạn chế ngay từ khâu lập dự án đến các khâu triển khai tiếp theo. Việc hình thành các PMU như hiện nay, thực chất là thêm một khâu trung gian không cần thiết, cần nghiên cứu cải tiến, nếu xét thấy không phù hợp với thực tế quản lý thì giải tán. Phần trên đây cho chúng ta cái nhìn tổng thể về bức tranh đầu tư từ vốn ngân sách từ hai khía cạnh chủ yếu: Hiệu quả vĩ mô và cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách. Chương 3 sẽ là chương bàn về việc cải thiện hiệu quả đầu tư từ vốn ngân sách trên quan điểm thiết lập một mô hình quản lý đầu tư và các điều kiện phụ trợ nhằm tái lập mô hình quản lý đầu tư theo triết lý mới, từ đó, cải thiện hiệu quả đầu tư của đồng vốn đầu tư từ ngân sách. Nguyễn Phú Đông Hà 28 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Chương 3:HOÀN THIỆN CƠ CHẾ ĐẦU TƯ TỪ VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM 3.1. Xây dựng quy trình đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước Những tồn tại về cơ chế đầu tư được nêu trong phần 2.2 của chương trước đặt ra một vấn đề là phải đổi mới cơ chế đầu tư để cải thiện hiệu quả của đồng vốn đầu tư từ ngân sách. Để đổi mới cơ chế đầu tư, đầu tiên, chúng ta cần phải xây dựng quy trình về quản lý đầu tư thống nhất và xuyên suốt, nhằm tạo nên luồng chảy thông suốt cho đồng vốn ngân sách. Một cách nôm na, chúng ta phải xây dựng quy trình đầu tư theo ý tưởng uốn thẳng các khúc quanh và bịt kín các kẽ hở để đồng vốn đầu tư chảy đúng hướng, có trọng tâm, không dàn trải, đạt hiệu suất cao. Cụ thể hơn, quy trình đầu tư phải giải quyết các cặp vấn đề mâu thuẩn đang tồn tại như sau: - Ý muốn tổng thể với cách làm manh mún trong quy hoạch đầu tư. - Quy hoạch chiều dọc (Bộ ngành) và quy hoạch chiều ngang (địa phương). - Mong muốn phân cấp đầu tư với cách làm cục bộ của các ngành, địa phương. - Mong muốn tập trung với cách làm dàn trải trong bố trí vốn đầu tư. - Mục đích vì lợi ích tổng thể với cách làm chạy theo lợi ích cá nhân. - Quyền hạn với trách nhiệm của các chủ thể tham gia quy trình quản lý đầu tư. - Quy định mang tính pháp lý với cách làm tuỳ tiện. Để giải quyết các cặp vấn đề mâu thuẩn trên đây, quy trình quản lý đầu tư phải hướng đến các mục tiêu cụ thể là: - Bám sát với mục tiêu phát triển kinh tế xã hội theo từng thời kỳ để có các tiêu chí đánh giá cụ thể về chất lượng của toàn bộ hoạt động đầu tư từ vốn ngân sách. - Hướng đến việc thiết lập quy hoạch tổng thể mang tính chất khung cho toàn bộ nền kinh tế. - Thiết lập hệ thống phân cấp đầu tư từ vốn ngân sách hợp lý, dung hoà lợi ích tổng thể với lợi ích cục bộ. Triệt tiêu yếu tố mặc cả giữa chính quyền địa phương với Trung ương. - Tạo nên hệ thống giám sát hiệu quả, phù hợp với quy trình. - Quy định về quyền hạn và nghĩa vụ một cách rạch ròi. - Chế tài nghiêm minh. - Tạo cơ chế cho việc thiết lập hệ thống tiêu chuẩn mở về chất lượng của tất cả các khâu trong quá trình đầu tư. Với các yêu cầu trên , ta xây dựng mô hình thực hiện quy hoạch và tiến hành dự án đầu tư từ vốn ngân sách như hình 3.1; hình 3.2 và hình 3.3. Nguyễn Phú Đông Hà 29 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Hình (3.1) mô tả tổng quát quá trình lập quy hoạch đầu tư tổng thể và thực hiện quy hoạch; trong đó: (1) Nhà nước với vai trò đại diện quyền lợi toàn dân vạch ra mục tiêu kinh tế - xã hội theo từng giai đoạn (ngắn hạn, dài hạn) của mỗi thời kỳ. Mục tiêu này sẽ là kim chỉ nam cho hoạt động đầu tư; và việc đánh giá sự thành công hay thất bại của dự án đầu tư, hoặc sự thành công hay thất bại của đề án quy hoạch đầu tư tổng thể phải được căn cứ vào mục tiêu đã hoạch định. Cơ quan hoạch định mục tiêu kinh tế - xã hội từng thời kỳ là Quốc hội. Điều cần thiết là phải biến những mục tiêu kinh tế - xã hội ở tầm vĩ mô thành các chỉ tiêu cụ thể. Hình 3.1: Mô hình tổng quát quy trình quản lý đầu tư Nguyễn Phú Đông Hà 30 Các ban quản lý dự án MỤC TIÊU Từng thời kỳ NỀN KINH TẾ NHÀ NƯỚC Quy hoạch đầu tư Quản lý Thực hiện dự án (4) Giám sát (5) Hoạch định (1) (2) (3) Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Hình 3.2: Quan hệ giữa Nhà nước với Ban quản lý dự án BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN NHÀ NƯỚC THÀNH LẬP (1) BÁO CÁO NGHIÊN CỨU KHẢ THI. RA QUYẾT ĐỊNH (3) BÁO CÁO DỰ ÁN HOÀN THÀNH (4) NGHIỆM THU DỰ ÁN (5) GIẢI THỂ (6) (2) Hình 3.3: Quan hệ giữa Ban quản lý dự án với dự án Nguyễn Phú Đông Hà 31 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam DỰ ÁN NHÀ THẦU (3) (1) Giám sát (2) Thực hiện BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN Nguyễn Phú Đông Hà 32 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam (2) Căn cứ vào mục tiêu kinh tế xã hội đã được hoạch định ở bước (1), cấp Nhà nước tiến hành quy hoạch đầu tư tổng thể. Mục đích của việc quy hoạch đầu tư tổng thể là đưa đưa nền kinh tế đi đến mục tiêu đã đề ra. Vì vậy, quy hoạch đầu tư tổng thể phải bám theo các tiêu chí đã được cụ thể hoá của mục tiêu vĩ mô. Ở bước này, chúng ta cần phải cụ thể hoá thêm một mức nữa đối với các tiêu chí đã nêu ra. Sự cụ thể hoá này cần phải được thể hiện qua tính minh bạch của quy hoạch tổng thể đầu tư. Như vậy, không còn những quy hoạch tổng thể mang tính chung chung nữa, thay vào đó là những quy hoạch cụ thể từng ngành, từng địa phương, có trọng điểm vì mục tiêu phát triển chung. Vấn đề đặt ra là phải xác định ranh giới mức độ cụ thể của quy hoạch tổng thể nhằm đạt được các yêu cầu: Thứ nhất, bảo đảm tính cụ thể để có thể triển khai các dự án đầu tư cấp Nhà nước theo ý đồ của quy hoạch; thứ hai, bảo đảm tính tổng thể, thiết lập khung cho quy hoạch đầu tư ở cấp thấp hơn (Cấp địa phương). Ở phần này, đề tài đề xuất là tiến hành quy hoạch tổng thể theo phương pháp: Cụ thể hoá thành các dự án lớn ở cấp Nhà nước, có vai trò nền móng trong từng lĩnh vực, từng khu vực nhằm bổ trợ, thu hút đầu tư của địa phương, đầu tư của dân chúng và đầu tư từ nước ngoài. Chính các dự án đó sẽ là khung cho quy hoạch ở cấp thấp hơn. Cơ quan Nhà nước nào sẽ trực tiếp vạch ra quy hoạch đầu tư tổng thể? (3) Căn cứ vào quy hoạch tổng thể đầu tư đã được nêu trong bước (2) với các yêu cầu của nó, cấp Nhà nước tiến hành chương trình hành động để vạch ra các dự án đầu tư phải thực hiện nhằm mục đích triển khai ý đồ của quy hoạch nhằm đạt được mục tiêu đã hoạch định. Tiếp theo, cấp Nhà nước ra quyết định thành lập các ban quản lý theo từng dự án. Bước thứ (3) này nhằm mục tiêu xoá bỏ cách Nguyễn Phú Đông Hà 33 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam làm trước đây: Một Bộ ngành có thể quản lý rất nhiều dự án, từ dự án nhóm A cho đến dự án nhóm C, đưa đến tình trạng dàn hàng ngang trong quản lý, không bảo đảm hiệu quả, không gắn với trách nhiệm rõ ràng. Thế thì, vấn đề đặt ra là: Ban quản lý dự án gồm những thành viên nào? Đề tài đề xuất các thành viên tham gia Ban quản lý dự án như sau: Đại diện Bộ Kế hoạch và Đầu tư, đại diện Bộ xây dựng, đại diện Bộ ngành quản lý lĩnh vực đầu tư của dự án, đại diện Chính quyền địa phương (cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương) tại khu vực dự án tiến hành đầu tư. Như vậy, ban quản lý dự án gồm các thành viên quản lý ngành dọc và quản lý địa phương, nhờ đó, có được sự tương hợp giữa chiều dọc và chiều ngang của nền kinh tế; môi trường đầu tư không bị cắt vụn, giải quyết mâu thuẫn quy hoạch chiều dọc với quy hoạch chiều ngang. Ban quản lý dự án cần phải bầu ra trưởng ban, trưởng ban là người đại diện pháp lý, có quyền hạn và trách nhiệm cao nhất trước pháp luật về dự án đảm trách. (4) Ban quản lý dự án sau khi được thành lập ở bước thứ (3), sẽ tiến hành thực hiện dự án như đã giao, chịu sự quản lý trực tiếp của cấp Nhà nước. Ban quản lý dự án là cơ quan duy nhất có quyền thực hiện dự án đầu tư và cũng là cơ quan duy nhất chịu trách nhiệm trước pháp luật nếu có vi phạm xãy ra. Để thực hiện dự án, Ban quản lý dự án phải tiến hành qua nhiều khâu, được lý giải theo mô hình 3.3. (5) Trong quá trình thực hiện dự án đầu tư từ vốn ngân sách, Ban quản lý chịu sự giám sát của hội đồng giám sát cấp Nhà nước. Theo đó, hội đồng giám sát sẽ giám sát quá trình thực hiện đầu tư của ban quản lý. Việc giám sát sẽ thực hiện theo hệ thống tiêu chí sau: Thứ nhất, các tiêu chí cụ thể của mục tiêu kinh tế xã hội theo từng thời kỳ; thứ hai, các tiêu chí của quy hoạch tổng thể đầu tư; thứ ba, các Nguyễn Phú Đông Hà 34 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam tiêu chí từ báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và khả thi của ban quản lý đã trình. Khi thực hiện giám sát, hội đồng giám sát không được có hành vi cản trở tiến độ dự án hoặc cưỡng ép dự án đình chỉ thi công để kiểm tra. Nếu phát hiện có sai phạm, phải báo cáo ngay với cấp Nhà nước để có biện pháp xử lý kịp thời. Hội đồng giám sát phải chịu trách nhiệm trực tiếp nếu có sai sót nhưng không được báo cáo hoặc hạng mục công trình đã được giám định nhưng không đảm bảo đúng yêu cầu như trong biên bản giám định. Như vậy, triết lý mô hình này chính là quản lý theo từng dự án, quyền hạn và trách nhiệm gắn với một dự án đầu tư cụ thể, người thực hiện dự án phải là người tường tận nhất các thông tin về dự án mình đảm trách. Triết lý này khắc phục một tồn tại rất lớn của quy trình đầu tư hiện hành là không quản theo từng dự án và quản theo từng khâu (thẩm định, báo cáo khả thi, thi công, v.v…) dẫn đến tình trạng không tường tận thông tin về dự án mà mình đảm trách, dẫn đến nhũng nhiễu, tiêu cực, chồng chéo về quyền hạn, dàn trải về trách nhiệm, làm cho đồng vốn đầu tư không đạt hiệu quả cao. Để làm rõ mô hình 3.1, các mô hình 3.2 và mô hình 3.3 sẽ triển khai các mối quan hệ chưa được mô tả thật sự rõ nét giữa cấp Nhà nước với Ban quản lý dự án và giữa ban quản lý dự án với dự án. Trước tiên, mô hình 3.2 cho chúng ta thấy giữa cấp Nhà nước và Ban quản lý dự án có sáu mối quan hệ sau đây: (1) Cấp Nhà nước ra quyết định thành lập Ban quản lý dự án với chức năng thực hiện dự án đầu tư. (2) Ban quản lý dự án có trách nhiệm khảo sát, nghiên cứu, lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và báo cáo nghiên cứu khả thi trình cho cấp Nhà nước để cấp Nhà nước xem xét. (3) Sau khi xem xét, nếu xét thấy không đạt, cấp Nhà nước yêu cầu tiến hành lại bước thứ 2 hoặc tiến hành bước thứ (6); nếu đạt, cấp Nguyễn Phú Đông Hà 35 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Nhà nước ra quyết định thực hiện dự án để Ban quản lý dự án tiến hành khởi công dự án. (4) Sau khi cấp Nhà nước ra quyết định, Ban quản lý dự án tiến hành thực hiện dự án, sau khi hoàn thành, Ban quản lý dự án có trách nhiệm gửi báo cáo hoàn tất để cấp Nhà nước xem xét. (5) Khi nhận được báo cáo hoàn tất, cấp Nhà nước tiến hành nghiệm thu dự án. (6) Nếu nghiệm thu không đạt, cấp Nhà nước yêu cầu giải trình, nếu có sai phạm, tuỳ theo mức độ sẽ bị xử lý theo khung chế tài, và mối quan hệ bị đình chỉ ngay tại bước này để xử lý. Ngược tại, nếu khi nghiệm thu thành công, Nhà nước ra quyết định giải thể ban quản lý dự án. Với mô hình này, Ban quản lý dự án chịu trách nhiệm trước cấp Nhà nước về chất lượng hoàn thành dự án được giao, cấp Nhà nước sẽ chịu trách nhiệm về cơ sở để dự án được tiến hành và chất lượng của công tác nghiệm thu. Nếu mô hình 3.2 là sự cụ thể hoá mối quan hệ giữa cấp Nhà nước với ban quản lý dự án thì mô hình 3.3 lại là sự cụ thể hoá mối quan hệ nối tiếp giữa ban quản lý dự án với dự án. (1) Sau khi được phép thực hiện dự án, Ban quản lý dự án tiến hành gọi thầu để chọn ra nhà thầu có năng lực và giá cả cạnh tranh để thực hiện dự án. (2) Trong quá trình thực hiện, Ban quản lý dự án, với tư cách là tổ chức chịu trách nhiệm cao nhất và duy nhất của dự án, giám sát quá trình thực hiện dự án. (3) Sau khi hoàn tất, Ban quản lý dự án tiến hành nghiệm thu theo các tiêu chuẩn đã đặt ra ban đầu, chịu trách nhiệm với quyết định nghiệm thu của mình Với mô hình 3.1, việc thực hiện dự án sẽ được giao khoán cho Ban quản lý dự án, cấp Nhà nước chỉ quan tâm đến đầu ra của dự án. Do đó, về nguyên tắc, sẽ Nguyễn Phú Đông Hà 36 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam không có mô hình chuẩn cho mối quan hệ giữa ban quản lý dự án và dự án. Nhưng một cách chung nhất, có thể xem Ban quản lý dự án đóng vai trò chủ đầu tư, thực hiện thuê mướn nhà thầu hoặc đấu thầu, sau đó, Ban quản lý dự án sẽ giám sát hoạt động của nhà thầu theo những nguyên tắc riêng của mình. Và như vậy, mô hình 3.3 biểu diễn mối quan hệ chung nhất giữa Ban quản lý dự án và dự án nhưng chỉ có tính tham khảo, không bắt buộc. Quy trình quản lý đầu tư mô tả trên đây là quy trình quản lý đầu tư cấp Trung ương. Còn đối với việc quản lý đầu tư của cấp địa phương cũng được tuân theo mô hình tương tự với các chủ thể tham gia quy trình được giảm xuống theo cấp bập tương ứng. Chẳng hạn, quy trình quản lý đầu tư của cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có quy trình tương tự như mô hình 3.1 với những điều chỉnh như sau: - “Mục tiêu kinh tế” được thay bằng “mục tiêu của các dự án cấp trung ương đầu tư trên địa bàn”. - “Nhà nước” được thay bằng “Chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương”. - “Nền kinh tế” được thay bằng “kinh tế địa phương”. - ”Quy hoạch đầu tư” được thay bằng “Quy hoạch đầu tư cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương”. - “Ban quản lý dự án” trực thuộc được lập ra từ đại diện các Sở ngành, Quận huyện. Quy trình được tiến hành theo các bước như sau: (1) Đầu tiên, chính quyền địa phương dựa vào mục tiêu của các dự án được thực hiện trên địa bàn để làm căn cứ cho việc lập quy hoạch đầu tư, và cũng dựa vào các mục tiêu đó để cụ thể hoá thành các thước đo cho tiêu chuẩn thực hiện quy hoạch. (2) Căn cứ vào mục tiêu trên, Chính quyền địa phương lập quy hoạch đầu tư tổng thể đầu tư địa phương. Quy hoạch đầu tư tổng thể phải bám theo các tiêu chí đã được cụ thể hoá của mục tiêu chung. Nguyễn Phú Đông Hà 37 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam (3) Căn cứ vào quy hoạch tổng thể đầu tư của địa phương, với các yêu cầu của nó, Chính quyền địa phương vạch ra các dự án đầu tư phải thực hiện nhằm mục đích triển khai ý đồ của quy hoạch nhằm đạt được mục tiêu chung. Sau đó, thành lập các ban quản lý theo từng dự án. (4) Ban quản lý dự án sẽ tiến hành thực hiện dự án như đã giao, chịu sự quản lý trực tiếp của chính quyền cấp địa phương. Ban quản lý dự án là cơ quan duy nhất có quyền thực hiện dự án đầu tư và cũng là cơ quan duy nhất chịu trách nhiệm trước pháp luật nếu có vi phạm xãy ra. (5) Ban quản lý chịu sự giám sát của hội đồng giám sát cấp Chính quyền địa phương. Theo đó, hội đồng giám sát sẽ giám sát quá trình thực hiện đầu tư của ban quản lý dự án. Từ đây, khi chúng ta chỉ tập trung vào quy trinh quản lý đầu tư cấp Trung ương và xem như quy trình quản lý cấp địa phương sẽ được giải quyết tương tự. Và đề tài này cũng giới hạn phạm vi trong việc không đề cập đến những đặc thù của địa phương so với Trung ương. 3.2. Quy trình thanh toán vốn đầu tư Một vấn đề nữa là thanh toán vốn đầu tư, hiện nay, việc thanh toán vốn đầu tư được tiến hành theo quy trình gồm rất nhiều bước theo phương thức thanh toán theo tiến độ thực hiện. Mỗi lần muốn thanh toán khối lượng, Chủ đầu tư phải gửi công văn đến cơ quan tài chính cùng cấp xin thanh toán khối lượng kèm theo đầy đủ hồ sơ, chứng từ liên quan. Cơ quan Tài chính thẩm tra hồ sơ và thực địa tại địa bàn,nếu đồng ý sẽ cấp bằng chuyển khoản thông qua Kho bạc nhà nước cùng cấp. Kho bạc nhà nước, sau khi thẩm tra toàn bộ hồ sơ cấp phát, tiến hành cấp cho đơn vị. Tiến trình thanh toán vốn đầu tư phải trải qua 2 lần thẩm tra, chưa kể quá trình thẩm tra, thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi, thẩm định thiết kế xây dựng (nếu có), thẩm tra trước khi ra quyết định đầu tư. Nguyễn Phú Đông Hà 38 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Mặc dù vậy, hiệu quả trong việc thẩm tra, cấp phát vốn đầu tư không cao, luôn dẫn đến hai trạng thái tiêu cực: Một là cơ quan tài chính sau khi thẩm tra thường cắt bớt khối lượng thực tế phát sinh của nhà thầu đã thực hiện để bảo đảm tính an toàn của việc cấp phát ngân sách; hai là cơ quan tài chính cấp vượt khối lượng thực tế phát sinh do không đủ năng lực chuyên môn để thẩm tra khối lượng khai khống của đơn vị (Cũng không loại trừ có các hành vi tiêu cực) Như vậy, với quy trình thanh toán vốn đầu tư có nhiều bước lặp đi lặp lại sẽ làm chậm trễ tiến độ thực hiện đầu tư, thiếu hiệu quả kể cả về chất lượng khâu thanh toán lẫn chất lượng thực hiện dự án. Do đó, cần phải rút ngắn thời gian bằng một quy trình đơn giản hơn và mang lại hiệu quả cao hơn. Với triết lý của mô hình 3.1, thay vì để cho các cơ quan chức năng quản lý dàn trải theo từng khâu, đưa ra quy trình quản lý theo từng dự án. Quy trình thanh toán sẽ bám theo quy trình tổng thể 3.1 nhằm mục đích đơn giản hoá và hướng đến hiệu quả cao hơn. Hình 3.4 sau đây mô tả về quy trình thanh toán vốn đầu tư theo nguyên tắc sau: - Phù hợp với mô hình 3.1. - Bảo đảm tính an toàn của ngân sách. - Đảm bảo tính chủ động cho chủ đầu tư. - Đảm bảo tính linh hoạt của vốn đầu tư từ ngân sách Trình tự các bước thanh toán như sau: (1) Cấp Nhà nước giao dự án cho Ban quản lý dự án thực hiện kèm theo kế hoạch vốn thực hiện dự án. (2) Ban quản lý dự án sau khi nghiên cứu, khảo sát, lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi và báo cáo nghiên cứu khả thi trình cấp Nhà nước, kèm theo bảng ngân sách dự trù. (3) Căn cứ vào kết quả thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi, cấp Nhà nước ra quyết định thực hiện dự án và vốn đầu tư dự trù; đồng thời, Nguyễn Phú Đông Hà 39 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam cấp Nhà nước giao hạn mức ngân sách cho Kho bạc hoặc hạn mức tín dụng cho Quỹ Hỗ trợ phát triển về cấp vốn cho dự án. BAN QUẢN LÝ DỰ ÁN NHÀ NƯỚC Thực hiện 01 02 03 04 06 05 Hình 3.4: Mô hình thanh toán vốn đầu tư KHO BẠC, Quỹ HTPT DỰ ÁN Nguyễn Phú Đông Hà 40 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam (4) Trong quá trình thực hiện dự án được giao, Ban quản lý dự án căn cứ khối lượng thực hiện, yêu cầu Kho bạc nhà nước hoặc Quỹ Hỗ trợ phát triển thanh toán khối lượng cho nhà thầu theo tiến độ thực hiện và các quy định trong hợp đồng giao thầu. (5) Dựa trên yêu cầu thanh toán của đơn vị, Kho bạc nhà nước hoặc Quỹ Hỗ trợ phát triển thẩm tra khối lượng thực hiện và hợp đồng. (6) Sau khi thẩm tra, Kho bạc nhà nước hoặc Quỹ Hỗ trợ phát triển cấp thanh toán vốn đầu tư theo yêu cầu thực tế. Quy trình thanh toán trên bảo đảm bốn nguyên tắc đã nêu trên.Thứ nhất, có thể kết hợp với mô hình tổng thể 3.1 thông qua việc cố định các mối quan hệ sẵn có; thứ hai, việc cấp phát qua tổ chức tín dụng của Nhà nước giúp đồng vốn ngân sách được sử dụng an toàn; thứ ba, bất cứ khi nào khối lượng thực tế phát sinh đủ điều kiện thanh toán cho nhà thầu, chủ đầu tư có thể đề nghị Kho bạc nhà nước hoặc Quỹ hỗ trợ phát triển thanh toán khối lượng theo hợp đồng; thứ tư, do cấp vốn trọn gói dưới hình thức hạn mức ngân sách hoặc hạn mức tín dụng, do đó, đồng vốn ngân sách có thể điều chuyển linh hoạt, điều hoà giữa nơi thừa vốn với nơi thiếu vốn, hoặc có thể giao vốn khi chưa có vốn thực tế (thông qua hình thức hạn mức tín dụng). Mô hình 3.1 kết hợp với các quy trình 3.2, quy trình 3.3 và quy trình thanh toán vốn đầu tư 3.4 cho chúng ta một bức tranh tổng thể về quy trình quản lý đầu tư từ vốn ngân sách và đã giải quyết các mâu thuẫn cơ bản của quy chế đầu tư hiện hành. 3.3. Khắc phục các rào cản trong việc thực hiện quyền hạn và trách nhiệm Quy trình trên không thể vận hành thông suốt nếu các chủ thể tham gia quy trình không thực hiện quyền hạn và gánh chịu trách nhiệm một cách đầy đủ, rõ ràng. Đó là các rào cản quan trọng mà quy chế đầu tư hiện hành không thể vượt qua. Các rào cản được mô tả như trong hình 3.5 gồm ba loại rào cản chủ yếu sau đây: Nguyễn Phú Đông Hà 41 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam - Thứ nhất, rào cản về năng lực pháp lý: Các chủ thể tham qua quy trình đầu tư không có năng lực pháp lý thích hợp để thực thi đầy đủ quyền hạn của mình cũng như không có chế tài rõ ràng để gánh trách nhiệm một cách đầy đủ nhất. - Thứ hai, rào cản về năng lực chuyên môn: Nếu rào cản năng lực pháp lý đã vượt qua (đã được phép làm) nhưng nếu năng lực chuyên môn kém sẽ dẫn đến các chủ thể tham gia không thể thực thi quyền hạn và nghĩa vụ của mình (được làm mà không thể làm). - Thứ ba, rào cản về mối quan hệ cá nhân: Sau khi vượt qua hai rào cản trên, các chủ thể lại vướng phải vấn đề mối quan hệ cá nhân, nể nang lẫn nhau. Do đó, không thể thẳng tay thực hiện quyền hạn của mình. dẫn đến tiêu cực, che đậy các khuyết tật của quá trình thực hiện đầu tư. Đây là vấn đề vô cùng nan giải (mối quan hệ cá nhân là vấn đề xã hội). Hình 3.5: Các rào cản đối với việc thực thi quyền hạn và trách nhiệm của các chủ thể tham gia quy trình đầu tư Chủ thể tham gia quy trình đầu tư Quyền hạn & Trách nhiệm Pháp lý Chuyên môn Quan hệ Nguyễn Phú Đông Hà 42 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Nếu một trong ba rào cản trên không vượt qua được, quyền hạn và trách nhiệm không được các chủ thể tham gia thực thi một cách đầy đủ. Khi đó, quy trình đầu tư chỉ có thể tồn tại trên giấy; và như vậy, quy chế đầu tư bị phá sản, hoạt động đầu tư từ vốn ngân sách không đi đúng hướng. Ba loại rào cản trên được xếp theo thứ tự ưu tiên như hình 3.4, theo đó, rào cản pháp lý được đặt lên đầu tiên, vì đó là điều kiện tiên quyết, nếu quyền hạn không được công nhận và trách nhiệm không bị ràng buộc về mặt pháp lý thì không có cơ hội cho các chủ thể tham gia tiếp cận với các rào cản khác. Tương tự như vậy, nếu rào cản pháp lý đã vượt qua, chủ thể tham gia phải tự xét xem bản thân đã đủ năng lực chuyên môn để thực thi quyền hạn và gành lấy trách nhiệm pháp lý trao phó hay chưa (?) trước khi nghĩ đến tình cảm mối quan hệ cá nhân chi phối. Đến lượt nó, rào cản về mối quan hệ cá nhân, nể nang tình cảm lẫn nhau rất khó khắc phục xét về phương diện pháp lý. Để có giải pháp giúp các chủ thể vượt qua các rào cản trên, cần phải xác định rõ quyền hạn và trách nhiệm của từng chủ thể tham gia như sau: Cấp Nhà nước: - Quyền hạn: Hoạch định đầu tư; thành lập các ban quản lý dự án; thẩm định báo cáo nghiên cứu khả thi; ra quyết định đầu tư; nghiệm thu công trình; giám sát các việc thực hiện đầu tư. - Trách nhiệm: Chịu trách nhiệm trước Pháp luật về quy hoạch đầu tư tổng thể; về việc thành lập các ban quản lý dự án; về tính đúng đắn của quyết định tiến hành dự án đầu tư trên cơ sở báo cáo nghiên cứu khả thi của ban quản lý dự án; về việc phát hiện sai phạm trong quá trình thực hiện đầu tư của các ban quản lý dự án. Các Ban quản lý dự án: - Quyền hạn: Sau khi có quyết định thực hiện dự án của Nhà nước, Ban quản lý dự án có toàn quyền trong việc thực hiện dự án từ đấu thầu cho đến thanh toán vốn đầu tư, v.v… . Nguyễn Phú Đông Hà 43 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam - Trách nhiệm: Chịu trách nhiệm trước Nhà nước, trước pháp luật về chất lượng của việc thực hiện dự án đầu tư. Hội đồng giám sát của Nhà nước: - Quyền hạn: Có quyền giám sát Quá trình thực hiện đầu tư của Ban quản lý dự án; kiến nghị ý kiến lên Nhà nước và đề xuất phương án xử lý sai phạm nếu có trong khung chế tài theo quy định. - Trách nhiệm: Có trách nhiệm kịp thời phát hiện sai phạm; thực hiện giám sát theo phương thức đã quy định. Để hỗ trợ cho các chủ thể thực hiện các quyền hạn và gánh lấy trách nhiệm của mình, về mặt pháp lý, phải đưa ra các cơ chế, tạo điều kiện để các chủ thể thực hiện quyền hạn và có các biện pháp chế tài nghiêm minh ràng buộc trách nhiệm tương ứng với quyền hạn. Theo đó, với quy trình như hình 3.1, các chủ thể tham gia quy trình được phân định trách nhiệm và quyền hạn. Vấn đề còn lại, quy chế đầu tư phải có quy định chế tài rõ ràng, chặt chẽ để các chủ thể tham gia gánh lấy trách nhiệm một cách đầy đủ nhất. Nhờ đó, vượt qua rào cản thứ nhất: Pháp lý. Khi về mặt pháp lý, quyền lợi và trách nhiệm được quy định rạch ròi, các cá nhân thực hiện phải có kiến thức chuyên môn và kỹ năng để cụ thể hoá quyền hạn và trách nhiệm thành hành động, tuy nhiên, với yêu cầu của thời đại, quy chế phải tạo cơ chế để bồi dưỡng kiến thức chuyên môn trong dài hạn và thuê mướn chuyên gia trong ngắn hạn, nhân sự trong bộ máy thực hiện quy trình chỉ đóng vai trò điều phối viên. Rào cản về tình cảm có thể được giảm thiểu nhờ tính rõ ràng trong quy định về quyền hạn cũng như chế tài trách nhiệm. 3.4. Tăng cường độ sâu cho vốn đầu tư từ ngân sách nhà nước Một vấn đề nữa, việc thiết lập quy trình quản lý đầu tư nhằm cải thiện hiệu quả của đồng vốn đầu tư từ ngân sách. Nhưng khi xét trên bình diện tổng thể, vốn đầu tư cần phải tạo động lực, kích thích đầu tư toàn xã hội, tạo hiệu ứng truyền dẫn lên Nguyễn Phú Đông Hà 44 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam toàn bộ nền kinh tế. Khi đồng vốn đầu tư đảm bảo được yêu cầu này được gọi là vốn đầu tư có độ sâu kinh tế. Một đồng vốn được gọi là có độ sâu đầu tư khi đồng vốn đó được đầu tư vào dự án có độ sâu. (Xem hộp 3.1) Hộp 3.1: Độ sâu của dự án đầu tư. Khi đồng vốn có độ sâu, tác động lên nền kinh tế sẽ có sự khác biệt lớn so với đồng vốn đầu tư thông thường như mô tả trong hình 3.6 và 3.7. Như hình 3.6 và 3.7 mô tả, vốn đầu tư nếu được đầu tư có độ sâu, sức truyền dẫn của nó sẽ rất mạnh Đầu ra của dự án A tác động đến đầu vào của ngành kinh tế khác và đầu ra của dự án B không tồn tại tác động này; hoặc: Đầu ra của cả 2 dự án đều tồn tại tác động lên ngành kinh tế khác nhưng ngành kinh tế chịu tác động bởi dự án A có chiều sâu hơn ngành kinh tế chịu tác động bởi dự án B. Đầu ra của dự án A tác động đến đầu vào của dự án B; hoặc: . Dự án đầu tư A được gọi là có độ sâu kinh tế sâu hơn dự án đầu tư B nếu: . Đầu ra của dự án A được gọi là tác động đến đầu vào của dự án B nếu đầu ra của dự án A được dụng làm đầu vào chủ yếu cho dự án B (Tài sản cố định; nguyên, nhiên vật liệu chủ yếu; v.v…). . Một dự án đầu tư được gọi là có độ sâu khi đầu ra (sản phẩm) của dự án đó được dùng làm đầu vào cho dự án đầu tư khác. . Độ sâu của một hoạt động đầu tư bất kỳ là tác động của sản phẩm dự án đầu tư (đầu ra) lên đầu vào của ngành khác, lĩnh vực khác trong nền kinh tế. Nguyễn Phú Đông Hà 45 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Hình 3.6: Đầu tư thông thường Hình 3.7: Đầu tư có độ sâu: Tài trợ TSCĐ Sản xuất Thành phẩm TSLĐ Doanh số Hiệu quả Tài trợ Thiết bị Sản xuất Thành phẩm Doanh số Hiệu quả Nhân công TSCĐ Tài trợ TSLĐ Hiệu quả Sản xuất Thành phẩm Doanh số Nguyễn Phú Đông Hà 46 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Định lượng độ sâu kinh tế: Theo quan hệ thuận giữa vốn đầu tư và tăng trưởng kinh tế như đã trình bày xuyên suốt đề tài: Tăng trưởng = f(Vốn đầu tư) Với độ sâu kinh tế khác nhau, tác động của vốn đầu tư đến tăng trưởng kinh tế khác nhau, theo đó, vốn đầu tư càng sâu, gây hiệu ứng lên tăng trưởng càng lớn; hay nói cách khác hàm số của tăng trưởng theo đầu tư sẽ có thêm tham số về độ sâu của vốn đầu tư: Tăng trưởng = f1(d, Vốn đầu tư) Với d: độ sâu của vốn đầu tư. Hàm số tăng trưởng theo đầu tư được thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau, tùy theo quan điểm của từng tác giả. Tuy nhiên, hàm số với hệ số ICOR được sử dụng tương đối rộng rãi cho việc đo lường hiệu suất đầu tư tác động đến tăng trưởng kinh tế; được biểu diễn theo công thức: Tăng trưởng = (1/k) x Vốn đầu tư. Với k: hệ số ICOR. Hệ số ICOR thể hiện mối quan hệ giữa vốn đầu tư và tăng trưởng kinh tế. Nó cho biết đầu tư bao nhiêu đồng thì tạo ra một đồng tăng trưởng. Hay: ICOR = Vốn đầu tư / Tăng trưởng Nếu hệ số ICOR càng lớn, hiệu suất đầu tư càng thấp và ngược lại, hệ số ICOR càng bé, hiệu suất đầu tư càng cao. Ta xét ví dụ tổng quát sau: Có 2 dự án, dự án A và dự án B. Trong đó: - Dự án A nhận được số vốn đầu tư là I. - Tạo nên giá trị gia tăng là h%. - Đầu ra của dự án A được chiếm d% trong tổng giá trị đầu vào của dự án B. Nếu không xét đến tham số d%, hàm số tăng trưởng theo đầu tư như sau: Tăng trưởng = h% x I Nói cách khác, h% = 1/k. Nếu dự án A được đầu tư theo chiều sâu, hiệu quả của dự án B có được từ tác động chiều sâu của dự án A sẽ là: h% x d% x I. Khi đó, hiệu suất tổng cộng của nền kinh tế có được do sự tác động của vốn đầu tư vào dự án A sẽ là: h%(1+d%)I. Do h% = 1/k nên: Hiệu suất tổng cộng = Tăng trưởng = [(1+d%)/k]I. Nếu giả định, nền kinh tế đầu tư sản xuất theo chiều sâu, hàm số tăng trưởng theo đầu tư sẽ có dạng: Tăng trưởng = [(1+d%)/k)] x Đầu tư. Vì vậy, kinh tế tăng trưởng bằng ba phương pháp như sau: Phương pháp 1: Tăng vốn đầu tư (tăng I). Phương pháp 2: Tăng hiệu suất đầu tư (tăng 1/k hoặc giảm k). Nguyễn Phú Đông Hà 47 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam Phương pháp 3: Tăng độ sâu kinh tế của vốn đầu tư (tăng d) Theo các phương pháp trên, ngoài các biện pháp tăng cường vốn đầu tư (giải pháp về lượng), tăng hiệu quả vốn đầu tư (giải pháp về chất); biện pháp tăng cường độ sâu kinh tế là giải pháp truyền dẫn hiệu quả của đồng vốn đầu tư sang các lĩnh vực khác, các dự án khác. Do quy trình đầu tư được thiết kế để áp dụng chung cho hoạt động đầu tư từ vốn ngân sách, bất kể độ sâu kinh tế như thế nào. Do đó, lời giải bài toán tăng độ sâu kinh tế không nằm ở cấu trúc quy trình quản lý đầu tư mà nằm ở yếu tố nội tại của quy trình như: Việc xác định mục tiêu chung cho toàn bộ nền kinh tế, việc xây dựng quy hoạch đầu tư tổng thể, việc xác định các dự án, thẩm định dự án, v.v… . Vì vậy, để đưa đồng vốn đầu tư xuống các tầng sâu kinh tế thì không cách gì khác hơn là khi thiết lập các điểm mốc của quy trình đầu tư ta phải chú ý đến nó. Theo đó, khi xác lập sau khi xác lập mục tiêu kinh tế, chúng ta phải xây dựng quy hoạch đầu tư theo hướng nhắm đến các ngành, các lĩnh vực tạo động lực kích thích đầu tư toàn xã hội để hướng đến hoàn thành mục tiêu đề ra. Nói cách khác, Mục tiêu kinh tế đề ra không thể được thực hiện toàn bộ bởi các dự án đầu tư theo quy hoạch đầu tư. Thay vào đó, các dự án đầu tư là những điểm nhấn tạo động lực, kích thích đầu tư nhằm tiến đến hoàn thành mục tiêu đặt ra. Tác động tích cực của cách làm trên sẽ giúp đạt được các mục tiêu rộng hơn, xa hơn trong phạm vi nguồn lực ngân sách là hữu hạn. Nguyễn Phú Đông Hà 48 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam KẾT LUẬN. Trải qua ba chương, đề tài đã hoàn thành nhiệm vụ đặt ra. Trong đó, mục đích và vai trò của việc đầu tư từ ngân sách được nêu bật lên; và được xem xét qua lăng kính quy chế đầu tư từ ngân sách hiện hành kết hợp với nét nhìn tổng quát về hiệu quả đầu tư; Từ đó, đưa ra những đề xuất góp hoàn thiện cơ chế đầu tư từ ngân sách hiện nay tại Việt Nam; và kết thúc đề tài là sự phân tích định lượng về độ sâu kinh tế trong đầu tư ngân sách. Thành quả của đề tài được tóm lược như sau: - Nêu được khái niệm về đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước. - Xác định mục đích và vai trò của đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước. - Định lượng hiệu quả đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam. - Đánh giá mặt tích cực và tiêu cực của quy chế đầu tư và xây dựng từ vốn ngân sách nhà nước hiện hành. - Đề xuất quy trình quản lý đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước. - Đề xuất các quy trình phụ trợ (quy trình thầu, quy trình thanh toán vốn đầu tư, v.v…). - Nêu và định lượng độ sâu kinh tế của vốn đầu tư từ ngân sách. Với những thành quả trên, đề tài mong muốn nhân được sự đồng tình và góp ý của quý Thầy, quý bạn hữu, quý đồng nghiệp và những người có quan tâm. Trân trọng! Nguyễn Phú Đông Hà 49 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Nguyễn Kim Thản (2005), Từ điển Tiếng Việt, NXB Văn hóa Sài Gòn, Tp Hồ Chí Minh. 2. Luật Ngân sách nhà nước ngày 16 tháng 12 năm 2002 của Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 3. Nghị định số 07/2003/NĐ-CP ngày 30 tháng 01 năm 2003 của Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về sửa đổi, bổ sung một số điều của quy chế quản lý đầu tư và xây dựng ban hành kèm theo Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 08 tháng 07 năm 1999 và Nghị định số 12/2000/NĐ-CP ngày 05 tháng 05 năm 2000 của Chính phủ. 4. Nghị định số 12/2000/NĐ-CP ngày 05 tháng 05 năm 2000 của Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về sửa đổi bổ sung một số điều của quy chế quản lý đầu tư và xây dựng ban hành kèm theo Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 08 tháng 07 năm 1999của Chính phủ. 5. Nghị định số 52/1999/NĐ-CP ngày 08 tháng 07 năm 1999 của Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về ban hành quy chế quản lý đầu tư và xây dựng. 6. Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06 tháng 06 năm 2003 của Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước. 7. Thông tư số 44/2003/TT-BTC ngày 15 tháng 05 năm2003 của Bộ Tài chính nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về hướng dẫn quản lý, thanh toán vốn đầu tư và vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư và xây dựng thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước. 8. Thông tư số 59/2003/TT-BTC ngày 23 tháng 06 năm 2003 của Bộ Tài chính nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam về hướng dẫn Nguyễn Phú Đông Hà 50 Góp phần hoàn thiện cơ chế đầu tư từ vốn ngân sách nhà nước hiện nay tại Việt Nam thực hiện Nghị định số 60/2003/NĐCP ngày 06 tháng 06 năm 2003 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước. 9. Gareth D.Myles (2003), Public Economics, McGraw-hill/Irwin, USA. 10. Harvey S. Rosen (2001), Public Finance, McGraw-hill/Irwin, USA. 11. Robert A. Haugen (2000), Modern Investment Theory, Prentice Hall, USA. 12. International Monetary Fund (2005), Vietnam: Article IV Consultaion-Staff Report; Public Information Notice on the Executive Board Discussion; and Statement by the Executive Director for Vietnam, 13. International Monetary Fund (2005), Vietnam: Statement by the Hon. Le Duc Thuy, Governer of the Fund for Vietnam, at the Joint Annual Disussion, Nguyễn Phú Đông Hà 51