Báo cáo Môi trường Quốc gia 2012 - Chương 5: Quản lí môi trường nước mặt

79BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT CHƯƠNG 5 QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT 81BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT 5.1. HỆ THỐNG CHÍNH SÁCH VÀ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT 5.1.1. Ban hành các định hướng chiến lược và tạo hành lang pháp lý cho công tác quản lý môi trường nước mặt Trong nhiều năm qua, công tác quản lý và BVMT nước mặt luôn được Đảng và Nhà nước quan tâm. Nhiều chính sách, văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành như Luật BVMT 2005, Luật Tài nguyên nước năm 1998 (sửa đổi năm 2012), Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2010 và định hướng đến năm 20201, Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2020 tầm nhìn đến năm 20302. Đặc biệt, năm 2006, Thủ tướng Chính phủ đã phê duyệt Chiến lược quốc gia về tài nguyên nước đến năm 202032. Luật Bảo vệ môi trường đã đưa ra các điều khoản quy định việc quản lý chất lượng nước và bảo vệ môi trường nước sông bao gồm các vấn đề về nguyên tắc bảo vệ môi trường nước sông; quy định về kiểm soát, xử lý ô nhiễm, suy thoái môi trường nước LVS; trách nhiệm của UBND cấp tỉnh đối với BVMT LVS và quy định về tổ chức BVMT nước của LVS. Luật Tài nguyên nước từ năm 1998 đã có những quy định chi tiết về bảo vệ tài nguyên nước. Luật Tài nguyên nước năm 2012 được sửa đổi bổ sung, thống nhất với quan điểm của Luật BVMT 2005. Luật đã cụ thể hóa các quy định 1. Quyết định số 256/2003/QĐ-TTg ngày 02/12/2003 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2010 và định hướng đến năm 2020. 2. Quyết định số 1216/QĐ-TTg ngày 05/9/2012 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 2030. 3. Quyết định số 81/2006/QĐ-TTg ngày 14/4/2006 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chiến lược quốc gia về tài nguyên nước đến năm 2020. về quản lý LVS; về tổ chức và điều phối hoạt động quản lý tài nguyên nước trong LVS; phòng, chống ô nhiễm, suy thoái, cạn kiệt và ứng phó, khắc phục sự cố ô nhiễm nguồn nước lưu vực sông; trách nhiệm, thẩm quyền quản lý nhà nước về LVS. Nghị định số 120/2008/NĐ-CP43 đã quy định cụ thể về các biện pháp BVMT nước; phòng, chống, khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra trên LVS; kiểm soát các nguồn gây ô nhiễm và bảo vệ chất lượng nước trên lưu vực; kế hoạch phòng, chống ô nhiễm môi trường nước và phục hồi các nguồn nước bị ô nhiễm trên LVS. Chiến lược quốc gia về tài nguyên nước đến năm 2020 đặt mục tiêu tổng quát là bảo vệ, khai thác hiệu quả, phát triển bền vững tài nguyên nước quốc gia trên cơ sở quản lý tổng hợp, thống nhất tài nguyên nước nhằm đáp ứng nhu cầu nước cho dân sinh, phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng, an ninh và bảo vệ môi trường trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; chủ động phòng, chống, hạn chế đến mức thấp nhất tác hại do nước gây ra; từng bước hình thành ngành kinh tế nước nhiều thành phần phù hợp với nền kinh tế thị trường; nâng cao hiệu quả hợp tác, bảo đảm hài hòa lợi ích giữa các nước có chung nguồn nước với Việt Nam. Chiến lược bảo vệ môi trường quốc gia đến năm 2020, tầm nhìn đến năm 203044 đưa ra các mục tiêu và nội dung nhằm giải quyết cơ bản các vấn đề môi trường tại các LVS; nội dung và biện pháp hướng tới mục tiêu nâng tỷ lệ đô thị, khu, cụm công nghiệp, khu chế xuất có hệ thống xử lý nước thải tập trung đạt yêu cầu; cải tạo, phục hồi môi trường các khu vực đã bị ô nhiễm, suy thoái, đẩy mạnh cung cấp nước sạch và vệ sinh môi trường... 4. Nghị định số 120/2008/NĐ-CP ngày 01/12/2008 của Thủ tướng Chính phủ về quản lý lưu vực sông. CHƯƠNG 5 QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT 82 83BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012 MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT Chương trình mục tiêu quốc gia khắc phục ô nhiễm và cải thiện môi trường giai đoạn 2012 - 2015555 đã đặt mục tiêu khắc phục ô nhiễm và cải thiện môi trường đối với 47 làng nghề đang bị ô nhiễm môi trường đặc biệt nghiêm trọng; triển khai thực hiện các dự án thu gom, xử lý nước thải từ các đô thị loại II trở lên, xả trực tiếp ra 3 LVS Nhuệ - Đáy, Cầu và hệ thống sông Đồng Nai với tổng vốn đầu tư của Chương trình là 5.863 tỷ đồng. Ngoài các chính sách, chiến lược nêu trên, Chính phủ cũng đã ban hành các văn bản khác có liên quan, như Nghị định số 179/1999/NĐ- CP66 về thi hành Luật TNN; Nghị định số 67/2003/ NĐ-CP77 về phí BVMT đối với nước thải; Nghị định số 149/2004/NĐ-CP8 8 về cấp phép, thăm dò, khai thác sử dụng tài nguyên nước, xả thải vào nguồn nước. Bộ TN&MT cũng đã ban hành các Thông tư hướng dẫn, quy định đánh giá khả năng tiếp nhận nước thải, định mức kinh tế - kỹ thuật điều tra, đánh giá hiện trạng khai thác sử dụng nước, xả nước thải và khả năng tiếp nhận nước thải của nguồn nước...; ban hành các tiêu chuẩn, quy chuẩn phục vụ công tác quản lý, bảo vệ môi trường nước. Song song với việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, hệ thống tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật quốc gia về chất lượng nước sông, hồ; quy chuẩn nước thải sinh hoạt, nước thải đối với các ngành công nghiệp... đã tạo cơ sở pháp lý cho việc đẩy mạnh công tác BVMT nước. Đặc biệt, việc ban hành các quy chuẩn cụ thể đối với nước thải của từng loại hình sản xuất cũng sẽ 5. Quyết định số 1206/QĐ-TTg ngày 02/9/2012 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Chương trình mục tiêu quốc gia khắc phục ô nhiễm và cải thiện môi trường giai đoạn 2012 - 2015. 6. Nghị định số 179/1999/NĐ-CP ngày 30/12/1999 của Thủ tướng Chính phủ quy định việc thi hành Luật TNN. 7. Nghị định số 67/2003/NĐ-CP ngày 13/6/2003 của Thủ tướng Chính phủ về phí bảo vệ môi trường đối với nước thải. 8. Nghị định số 149/2004/NĐ-CP ngày 27/4/2004 quy định việc cấp phép thăm dò, khai thác, sử dụng tài nguyên nước, xả nước thải vào nguồn nước. Khung 5.1. Công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến môi trường nước Tính đến cuối năm 2012, đã có hơn 130 văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến BVMT nước được ban hành, trong đó có 92 văn bản còn hiệu lực. Trong lĩnh vực TNN, đã có 32 văn bản quy phạm pháp luật được ban hành, tạo hành lang pháp lý quan trọng nhằm thực hiện Luật TNN có hiệu quả, bao gồm 07 Nghị định của Chính phủ, 08 Quyết định của Thủ tướng Chính phủ; 15 Quyết định, Thông tư của Bộ trưởng; 02 Thông tư liên tịch. Ở địa phương, đã có 55/63 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương ban hành được trên 100 văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể về cấp phép thăm dò, khai thác, sử dụng nguồn nước, xả nước thải vào nguồn tiếp nhận và quy định về quản lý và BVMT nước trên địa bàn. Bộ TN&MT, 2012 QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT 82 83BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012 MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT giúp cho việc đánh giá, so sánh được sát hơn với tình hình thực tế. Trên cơ sở các Chiến lược, Kế hoạch quốc gia về BVMT nước, các địa phương cũng đã triển khai xây dựng và đưa vào thực hiện các kế hoạch, quy hoạch, văn bản cũng như các chỉ thị ở cấp địa phương nhằm tăng cường công tác BVMT nước của địa phương. Điển hình như Đồng Nai, Bình Phước đã ban hành quy định phân vùng môi trường tiếp nhận nước thải và khí thải trên địa bàn tỉnh; Đồng Nai đã phê duyệt và triển khai Quy hoạch TNN sông Đồng Nai 5.1.2. Tồn tại, hạn chế Các quy định chưa đầy đủ và còn chồng chéo trong hệ thống văn bản Về BVMT nước và quản lý tài nguyên nước, theo chức năng nhiệm vụ được phân công, Bộ TN&MT đã xây dựng và trình Quốc hội ban hành Luật Bảo vệ môi trường 2005 và Luật Tài nguyên nước 2012. Hai bộ Luật này đã góp phần tăng cường công tác quản lý tài nguyên nước cũng như đẩy mạnh công tác BVMT nói chung, môi trường nước nói riêng. Tuy nhiên, giữa hai hệ thống Luật này vẫn còn tồn tại một số quy định chồng chéo. Hệ thống các văn bản dưới Luật cũng chưa đầy đủ và hoàn thiện. Mặc dù Luật BVMT đã quy định khá đầy đủ cách tiếp cận kiểm soát ô nhiễm và hệ thống liên quan đến kiểm soát ô nhiễm nước, tuy nhiên, các văn bản dưới Luật phần lớn lại chỉ tập trung cách tiếp cận bằng ĐTM, thanh tra môi trường, xử phạt hành chính và một phần cách tiếp cận bằng công cụ kinh tế (thu phí nước thải). Trong khi đó, một biện pháp kiểm soát ô nhiễm quan trọng đó là việc điều tra, thống kê, đánh giá nguồn thải lại chưa có văn bản nào quy định, hướng dẫn cụ thể. Mặt khác, cho đến nay, việc xây dựng quy hoạch BVMT cho các LVS vẫn chưa được ban hành. Trong các văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến BVMT nước còn thiếu các quy định về Khung 5.2. Công tác xây dựng, ban hành và triển khai thực hiện văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến môi trường nước tại một số địa phương Tp. Hà Nội: năm 2010, UBND thành phố đã ban hành Quyết định số 35/2010/QĐ-UBND quy định về việc cấp phép khai thác tài nguyên nước, xả nước thải vào lưu vực nguồn nước trên địa bàn thành phố. Hiện nay, Hà Nội cũng đang hoàn thiện cơ chế chính sách ưu đãi, khuyến khích các thành phần kinh tế tham gia xử lý nước thải và dịch vụ môi trường, Quy định về BVMT trên địa bàn thành phố. Bình Phước: năm 2011, UBND tỉnh đã ban hành Quyết định số 1469/QĐ-UBND về phân vùng môi trường tiếp nhận nước thải và khí thải trên địa bàn tỉnh đến năm 2020. Trong đó, phân vùng môi trường các nguồn nước mặt để tiếp nhận các nguồn nước thải công nghiệp được quy định theo QCVN 24:2009. Đồng Nai: từ năm 2007, UBND tỉnh Đồng Nai đã ban hành quy định về môi trường tiếp nhận nước thải và khí thải trên địa bàn tỉnh, cơ sở của việc phân vùng dự trên tiêu chuẩn Việt Nam TCVN 5945:2005. Đến năm 2010, Quyết định trên được thay thế bằng Quyết định số 16/2010/QĐ-UBND ngày 19/3/2010, sử dụng QCVN làm căn cứ phân vùng môi trường nước theo mục đích sử dụng khác nhau. Ngoài ra, năm 2010, UBND tỉnh cũng đã ban hành Quyết định số 07/2010/QĐ-UBND về quản lý TNN trên địa bàn tỉnh. Cần Thơ: năm 2009, UBND thành phố đã phê duyệt đề cương Quy hoạch TNN mặt tp. Cần Thơ, năm 2010 đã được phê duyệt dự toán chi phí và ghi vốn thực hiện Quy hoạch. Đến nay, Quy hoạch TNN mặt Tp. Cần Thơ đang trong giai đoạn chỉ định thầu để thực hiện quy hoạch. Nguồn: Sở TN&MT Hà Nội, Bình Phước, Đồng Nai, Cần Thơ, 2012. QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT 84 85BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012 MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT sự tham gia của cộng đồng, cung cấp và phổ biến thông tin trong quản lý và BVMT nước... Sự chồng chéo trong các quy định giữa các văn bản cũng làm cho việc triển khai áp dụng gặp nhiều khó khăn. Tính thực thi của một số văn bản còn thấp Hiện nay, việc áp dụng triển khai một số văn bản pháp luật trong thực tế còn nhiều bất hợp lý dẫn tới hiệu quả thấp. Một số văn bản quy phạm pháp luật về quản lý và BVMT nước chưa thực sự sát với tình hình thực tế, gây khó khăn khi triển khai thực hiện. Ở các địa phương, công tác triển khai thi hành pháp luật về quản lý và BVMT nước còn chậm, có nhiều quy định cụ thể chưa được triển khai. Điển hình như những quy định về cấp phép, xử phạt vi phạm hành chính đối với môi trường nước... đã được ban hành, hướng dẫn cụ thể từ nhiều năm trước đây, nhưng, do tổ chức bộ máy chưa hợp lý, nguồn lực hạn chế nên có một số địa phương gần đây mới bắt đầu triển khai thực hiện. 5.2. HỆ THỐNG TỔ CHỨC VÀ PHÂN CÔNG TRÁCH NHIỆM QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG NƯỚC 5.2.1. Hệ thống tổ chức quản lý nhà nước về môi trường nước đã được xây dựng và ngày càng hoàn thiện Trong những năm qua, Nhà nước đã từng bước xây dựng và kiện toàn hệ thống tổ chức quản lý BVMT nước trên toàn quốc, từ cấp trung ương, liên vùng và địa phương. Cấp Trung ương Ở cấp Trung ương, Bộ TN&MT được giao trách nhiệm quản lý thống nhất về tài nguyên nước, môi trường nước, một số Bộ, ngành khác được giao trách nhiệm quản lý, khai thác và sử dụng nước theo mục tiêu phát triển của ngành. Tham mưu cho Bộ TN&MT thực hiện các chức năng quản lý nhà nước nói trên là Tổng cục Môi trường và Cục Quản lý Tài nguyên nước. Hai đơn vị này được phân công chịu trách nhiệm xây dựng và trình ban hành các văn bản quy phạm pháp luật, cơ chế chính sách trong lĩnh vực tài nguyên nước, BVMT nước; chiến lược, quy hoạch phát triển, kế hoạch trong lĩnh vực tài nguyên nước, BVMT nước; quy định về giám sát việc khai thác, sử dụng tài nguyên nước; xác định, công bố ngưỡng giới hạn khai thác nước đối với các sông; xây dựng, tổ chức thực hiện các chương trình, dự án, đề án BVMT khắc phục, cải tạo cảnh quan môi trường LVS liên tỉnh bị ô nhiễm; đầu mối quốc gia về BVMT các LVS liên quốc gia... Cấp liên vùng và địa phương Thực hiện Nghị định số 120/2008/NĐ-CP của Chính phủ và trước thực tế về tình trạng ô nhiễm Khung 5.3. Trách nhiệm liên quan đến quản lý môi trường nước của một số Bộ, ngành Bộ TN&MT: quản lý tài nguyên nước, chất lượng nước; xây dựng các chiến lược, quy hoạch phát triển, kế hoạch quản lý tổng hợp tài nguyên nước và BVMT nước; giám sát việc khai thác, sử dụng tài nguyên nước; quản lý các LVS liên quốc gia. Bộ NN&PTNT: tưới tiêu, phòng chống lụt bão, cấp nước sinh hoạt nông thôn, quản lý các công trình thủy lợi và đê điều; quản lý nước dùng cho nuôi trồng và chế biến thủy sản. Bộ Công thương: quy hoạch, xây dựng các dự án thủy điện, quản lý việc vận hành khai thác các công trình thủy điện. Bộ Xây dựng: quản lý các công trình công cộng đô thị; thiết kế và xây dựng các công trình cấp thoát nước đô thị. Bộ GTVT: quản lý và phát triển giao thông đường thủy; quản lý công trình thủy và hệ thống cảng. Bộ Y tế: quản lý chất lượng nước uống; chịu trách nhiệm thiết lập và giám sát các tiêu chuẩn chất lượng nước uống. Bộ Tài chính: xây dựng các chính sách về thuế và phí đối với môi trường nước. Nguồn: Tổng cục Môi trường tổng hợp, 2012. QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT 84 85BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012 MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT môi trường xảy ra ở một số LVS lớn, với yêu cầu của các địa phương về việc triển khai những giải pháp cấp bách để phục hồi môi trường và hệ sinh thái LVS, Bộ TN&MT đã phối hợp với các tỉnh, thành phố trên LVS Cầu, Nhuệ - Đáy và Đồng Nai xây dựng, trình Thủ tướng Chính phủ thành lập 03 Ủy ban BVMT LVS, gồm LVS Cầu, Nhuệ - Đáy và hệ thống sông Đồng Nai. Bộ TN&MT được giao chịu trách nhiệm chủ trì, phối hợp với UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương trên các LVS triển khai các Đề án BVMT LVS. Để giúp việc cho các Ủy ban, Bộ TN&MT cũng đã thành lập Văn phòng Ủy ban BVMT LVS đặt tại Tổng cục Môi trường. Ủy ban BVMT các LVS hàng năm đều tổ chức các đoàn công tác làm việc với các địa phương thuộc 3 LVS, đánh giá tình hình triển khai các nhiệm vụ, tiến độ xây dựng, phê duyệt và tổ chức thực hiện các nhiệm vụ, dự án ưu tiên. Các Ủy ban BVMT LVS cũng đã đề xuất một số kiến nghị nhằm tạo điều kiện triển khai các Đề án BVMT LVS như: kiến nghị ban hành các cơ chế tài chính đặc thù cho công tác BVMT LVS; xây dựng quy định về các ngành nghề cấm hoặc hạn chế đầu tư trên LVS;... Ở cấp địa phương, các Sở TN&MT cũng từng bước kiện toàn bộ máy quản lý. Theo đó, trực thuộc Sở TN&MT có 03 đơn vị có chức năng nhiệm vụ liên quan đến BVMT nước và quản lý tài nguyên nước, bao gồm: Chi cục BVMT là đơn vị giúp Sở thực hiện chức năng quản lý nhà nước về môi trường; Phòng Tài nguyên nước (hoặc Phòng Tài nguyên nước và Khoáng sản) giúp Sở thực hiện chức năng quản lý Nhà nước về tài nguyên nước và Trung tâm Quan trắc môi trường (trực thuộc Sở TN&MT hoặc Chi cục BVMT) là đơn vị thực hiện công tác quan trắc, giám sát chất lượng môi trường của địa phương, trong đó có môi trường nước. 5.2.2. Tồn tại, hạn chế Chưa thống nhất trong phân công trách nhiệm quản lý Nhà nước về LVS Trong một thời gian khá dài, việc phân công quản lý nhà nước về BVMT nước mặt nói chung, môi trường nước LVS nói riêng, giữa một số Bộ, ngành đã không rõ ràng, thậm chí còn chồng chéo. Sự chồng chéo này đã gây ra rất nhiều khó khăn, tốn kém công sức và kinh phí của Nhà nước khi thực hiện công tác quản lý. Đặc biệt đối với công tác cấp phép, thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm... ở cấp Trung ương và địa phương. Ở cấp Trung ương, vẫn còn sự giao thoa, chồng chéo giữa Bộ TN&MT với Bộ NN&PTNT và một số Bộ, ngành khác. Đó là sự thiếu thống nhất trong chức năng quản lý Nhà nước đối với các LVS, trong đó bao gồm việc lập quy hoạch và quản lý môi trường nước LVS. Bộ TN&MT quản lý thống nhất về môi trường nước, nhưng các Bộ chuyên ngành đang quản lý, khai thác, sử dụng nguồn nước cho các mục đích khác nhau, với lực lượng ngành dọc, như thủy nông, khai thác công trình thủy lợi, thủy điện, giao thông thủy nội địa. Giữa các đơn vị quản lý cũng còn thiếu sự phân định rõ ràng về trách nhiệm cụ thể và cơ chế phối hợp. Khung 5.4. Phân công trách nhiệm của các ngành trong quản lý hồ chứa Cục Quản lý Tài nguyên nước (Bộ TN&MT) được giao nhiệm vụ quản lý tài nguyên nước nói chung. Tuy nhiên, các ngành khác cũng được giao trách nhiệm quản lý và khai thác hồ theo mục tiêu phát triển của ngành. Tổng cục Thủy lợi (Bộ NN&PTNT) được giao nhiệm vụ quản lý, khai thác nước vào mục đích tưới tiêu và quản lý việc nuôi trồng thủy sản trong lòng hồ. Bộ Công thương quản lý, khai thác các công trình thủy điện. Bộ xây dựng quản lý hoạt động cấp nước sinh hoạt... Nguồn: Báo cáo Đánh giá hiện trạng quản lý nhà nước về BVMT nước LVS và đề xuất giải pháp hoàn thiện, Cục Quản lý TNN, 3/2012. QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT 86 87BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012 MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT Ở cấp LVS, trong các mô hình quản lý LVS hiện nay có 2 tổ chức tham gia điều phối gồm: Hội đồng quốc gia về tài nguyên nước và Ủy ban quản lý quy hoạch LVS. Riêng đối với 3 LVS Cầu, Nhuệ - Đáy, hệ thống sông Đồng Nai còn thêm Ủy ban BVMT LVS. Các tổ chức này đều được thành lập theo Quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Ngoài ra, với quốc tế, Việt Nam còn có một số tổ chức như: Ủy ban sông Mê Công Việt Nam là đơn vị đầu mối thực hiện các hoạt động hợp tác với Ủy hội sông Mê Công quốc tế; Ủy ban liên Chính phủ Việt Nam - Hà Lan về thích ứng với biến đổi khí hậu và quản lý nước. Ở cấp địa phương, về cơ bản, phân cấp quản lý môi trường nước mới tới cấp tỉnh. Hầu hết các tỉnh chưa có quy định cụ thể để phân cấp các nhiệm vụ quản lý môi trường nước đến cấp huyện. Vì vậy, chưa huy động được hệ thống quản lý các cấp để thực hiện quản lý môi trường nước, đặc biệt là công tác bảo vệ môi trường nước tại địa bàn địa phương, cơ sở. Các Ủy ban BVMT LVS và Văn phòng LVS chưa phát huy được vai trò Từ năm 2006, trong Báo cáo môi trường quốc gia đã có đề xuất về việc thành lập các Ủy ban BVMT LVS. Xuất phát từ yêu cầu thực tế, các Ủy ban BVMT LVS Cầu, Nhuệ - Đáy và hệ thống sông Đồng Nai đã lần lượt được thành lập và đi vào hoạt động từ năm 2006. Tuy nhiên, năng lực quản lý cũng như quyền hạn của các Ủy ban này còn nhiều hạn chế. Các quyết định, kết luận của Ủy ban mang tính đồng thuận, chưa có tính ràng buộc về pháp lý, chưa giải quyết được các vấn đề môi trường cụ thể, đặc biệt là các vấn đề bức xúc về môi trường mang tính liên vùng; các thành viên Ủy ban BVMT LVS là lãnh đạo các Bộ, lãnh đạo Ủy ban nhân dân các tỉnh, thành phố tham gia không đầy đủ các hoạt động do hoạt động kiêm nhiệm. Quy chế làm việc của Ủy ban cũng như Văn phòng LVS chưa chặt chẽ. Hiện nay, phần lớn Ban chỉ đạo và các thành viên làm công tác kiêm nhiệm nên không có nhiều thời gian tập trung cho trách nhiệm được phân công. Thêm vào đó, việc thiếu cơ sở vật chất (chưa có trụ sở riêng cho Văn phòng Ủy ban BVMT LVS), thiếu cán bộ cũng là nguyên nhân hạn chế việc phát huy năng lực và hiệu quả thực hiện của các đơn vị này. Cơ chế phối hợp liên tỉnh (trong cùng LVS) chưa khả thi. Nguyên nhân chính từ quy định luân phiên các Chủ tịch UBND tỉnh thuộc LVS giữ trách nhiệm Chủ tịch Ủy ban BVMT LVS theo nhiệm kỳ, dẫn đến thiếu những chỉ đạo có tầm ảnh hưởng lớn, tạo sự đồng thuận giữa các địa phương đối với các vấn đề liên vùng. 5.3. THỰC HIỆN QUY HOẠCH CÁC LƯU VỰC SÔNG 5.3.1. Bước đầu xây dựng quy hoạch bảo vệ môi trường nước LVS và quy hoạch khai thác, sử dụng, bảo vệ môi trường nước của địa phương Theo Nghị định số 120/2008/NĐ-CP, trong đó quy định cụ thể việc lập, thẩm định, phê duyệt, công bố và tổ chức thực hiện quy hoạch tài nguyên nước trên các lưu vực sông và phân công, phân cấp cụ thể việc quản lý LVS và thực hiện quy hoạch. Đến nay, Bộ TN&MT đã xây dựng và đang hoàn tất thủ tục trình quy hoạch BVMT nước cho 3 LVS: Cầu, Nhuệ - Đáy, Đồng Nai... Ngoài ra, các quy hoạch khai thác, sử dụng, bảo vệ môi trường nước các vùng kinh tế trọng điểm Bắc Bộ, miền Trung, phía Nam, vùng cực Nam Trung Bộ, vùng bán đảo Cà Mau và đảo Phú Quốc cũng đang được triển khai xây dựng. Tại một số địa phương như: Bắc Giang, Quảng Bình, Long An, Cà Mau, Bạc Liêu, Kiên Giang... cũng đã xây dựng quy hoạch khai thác, sử dụng và bảo vệ môi trường nước để triển khai thực hiện trên địa bàn. 5.3.2. Việc triển khai các quy hoạch về LVS còn chậm, thiếu các quy hoạch phân vùng; quy hoạch của các ngành liên quan đến môi trường nước mặt còn nhiều chồng chéo Luật BVMT, Luật Tài nguyên nước đã xác định vai trò của việc xây dựng và thực hiện quy QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT 86 87BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012 MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT hoạch tài nguyên nước, LVS; quy định mọi hoạt động bảo vệ, khai thác, sử dụng môi trường nước và phòng chống, khắc phục hậu quả tác hại do nước gây ra phải tuân thủ quy hoạch tài nguyên nước. Tuy nhiên, công tác quy hoạch còn chậm, do Luật chỉ quy định về nguyên tắc, thiếu các quy định cụ thể về nội dung, trình tự thủ tục lập, thẩm định, thẩm quyền phê duyệt... Nhiều quy hoạch mặc dù đã được phê duyệt nhưng quá trình triển khai lại thiếu sự tuân thủ theo bản được duyệt, dẫn tới tình trạng sau nhiều năm triển khai, mục tiêu đặt ra của quy hoạch vẫn không đạt được. Bên cạnh đó, chưa có cơ chế, biện pháp cụ thể để bảo đảm quy hoạch khai thác, sử dụng nước của các ngành, lĩnh vực có liên quan đến sử dụng nguồn nước phù hợp với các quy hoạch về môi trường nước LVS, bảo đảm sử dụng hiệu quả và đa mục tiêu các nguồn nước. Việc thiếu quy hoạch, cùng với thiếu một tổ chức đủ mạnh để điều phối các hoạt động trên lưu vực đã phát sinh những vấn đề liên ngành, liên tỉnh cần giải quyết nhưng chưa được phối hợp xử lý kịp thời. Hiện nay, Việt Nam còn thiếu các quy hoạch phân vùng mục đích sử dụng nước, phân vùng nguồn nước cho các lưu vực sông, tính toán các ngưỡng chịu tải, khả năng tiếp nhận nguồn nước cho các đoạn sông... dẫn đến việc đánh giá chất lượng của nguồn nước cũng như đưa ra các giải pháp cụ thể để quản lý và BVMT nước gặp nhiều khó khăn. Một vấn đề nổi cộm trong quy hoạch liên quan đến môi trường nước mặt hiện nay là sự chồng chéo trong quy hoạch sử dụng nước giữa các ngành. Chính từ sự phân công trách nhiệm liên quan đến quản lý môi trường nước mặt giữa các Bộ ngành còn nhiều chồng chéo đã dẫn đến việc, theo chức năng nhiệm vụ được phân công, các Bộ ngành đều xây dựng quy hoạch phát triển ngành theo yêu cầu đặt ra. Cụ thể, Bộ NN&PTNT xây dựng quy hoạch thủy lợi; Bộ Công thương xây dựng quy hoạch phát triển điện lực quốc gia (trong đó bao gồm hệ thống thủy điện); Bộ Giao thông Vận tải xây dựng quy hoạch phát triển hệ thống giao thông (trong đó bao gồm giao thông thủy)... Chính sự chồng chéo trong quy hoạch của các ngành liên quan đến việc sử dụng môi trường nước mặt cho các mục đích khác nhau dẫn đến những xung đột trong khai thác sử dụng nước, làm gia tăng nguy cơ thiếu nước và ô nhiễm môi trường nước mặt. 5.4. THỰC HIỆN ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG, CẤP PHÉP XẢ NƯỚC THẢI VÀ ĐIỀU TRA CƠ BẢN, DỰ BÁO 5.4.1. Thực hiện công tác đánh giá tác động môi trường Đánh giá tác động môi trường là một trong những công cụ giúp các cơ quan quản lý nhà nước về môi trường đánh giá và có những yêu cầu điều chỉnh kịp thời đối với những dự án có nguy cơ, rủi ro cao đối với môi trường. Trong các báo cáo ĐTM, luôn quy định về việc các doanh nghiệp phải xử lý nước thải đạt tiêu chuẩn trước khi thải ra môi trường. Theo thống kê, giai đoạn 2005 - 2010, đã có khoảng 7.000 dự án đầu tư đã thực hiện lập báo cáo ĐTM, trong đó Bộ TN&MT thẩm định, phê duyệt đối với khoảng 500 báo cáo; các bộ ngành và địa phương thẩm định, phê duyệt đối với khoảng 6.500 báo cáo, chưa kể rất nhiều dự án, hoạt động đầu tư đã thực hiện đăng ký cam kết BVMT. Tuy nhiên, hoạt động ĐTM ở Việt Nam vẫn bộc lộ nhiều bất cập và yếu kém về cả chất lượng cũng như việc tuân thủ quy định pháp luật. Đối với việc thẩm định và phê duyệt báo cáo ĐTM, mặc dù năng lực thẩm định đã được nâng cao đáng kể do được đào tạo, tập huấn và tích lũy kinh nghiệm từ thực tiễn công việc, nhưng ở nhiều địa phương, đội ngũ cán bộ thẩm định vẫn còn yếu và thiếu, chưa đáp ứng được yêu cầu đa dạng về kiến thức khoa học môi trường có liên quan đến nhiều ngành khác nhau. Công tác giám sát và thực hiện các quy định kiểm tra, xác nhận sau thẩm định báo cáo ĐTM QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT 88 89BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012 MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT cũng còn nhiều hạn chế. Theo đánh giá sơ bộ, công tác giám sát, kiểm tra sau thẩm định ở cấp trung ương mới chỉ thực hiện được khoảng 4% tổng số dự án đã được thẩm định lập báo cáo ĐTM. Hiện nay, phần lớn các cơ quan quản lý môi trường không có đủ nhân lực, trang thiết bị và thời gian để giám sát môi trường trong quá trình xây dựng và hoạt động của dự án, cũng chưa có đủ quyền để cưỡng chế việc thực thi các yêu cầu được ghi trong quyết định phê duyệt báo cáo ĐTM. 5.4.2. Công tác cấp phép khai thác, sử dụng tài nguyên nước, xả nước thải vào nguồn nước Công tác cấp phép thăm dò, khai thác, sử dụng tài nguyên nước, xả nước thải vào nguồn nước được thực hiện theo quy định tại Nghị định số 149/2004/NĐ-CP ngày 27/7/2004 của Chính phủ và Thông tư số 02/2005/TT-BTNMT ngày 24/6/2005 của Bộ TN&MT. Tính đến tháng 4/2011, Bộ TN&MT đã cấp 366 giấy phép, trong đó có 80 giấy phép thăm dò nước dưới đất; 88 giấy phép khai thác nước dưới đất; 88 giấy phép khai thác, sử dụng nước mặt; 15 giấy phép xả nước thải vào nguồn nước; 95 giấy phép hành nghề khoan nước dưới đất. Tuy nhiên, đến cuối năm 2012, Bộ TN&MT đã tạm dừng việc tiếp nhận hồ sơ, cấp phép tài nguyên nước để chờ Nghị định hướng dẫn thi hành Luật Tài nguyên nước mới có những điểu chỉnh phù hợp. Theo thống kê sơ bộ từ 55 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, đến nay các tỉnh đã cấp được 5.484 giấy phép về khai thác, sử dụng và xả nước thải vào nguồn nước. Trong đó có 1.452 giấy phép thăm dò nước dưới đất; 2.814 giấy phép khai thác nước dưới đất; 280 giấy phép khai thác, sử dụng nước mặt; 444 giấy phép xả nước thải vào nguồn nước và 258 giấy phép hành nghề khoan nước dưới đất. Các tỉnh đồng bằng Bắc Bộ, Tây Nguyên và Nam Bộ là những khu vực có số lượng giấy phép được cấp lớn nhất, chiếm gần 93% số giấy phép do các tỉnh cấp, trong đó các tỉnh phía Nam cấp phép nhiều nhất trong cả nước (chiếm 71% tổng số giấy phép). Trong khi nhiều tỉnh, thành phố đã cấp tới hàng trăm giấy phép các loại (Tp. Hồ Chí Minh, Long An, Tiền Giang, Đồng Tháp, Cà Mau, Lâm Đồng) thì có một số tỉnh việc triển khai cấp phép còn hạn chế (Sơn La, Tuyên Quang, Quảng Ngãi, Ninh Thuận). Đến nay, các tỉnh, thành phố như Nam Định, Hà Nội, Long An, Bạc Liêu, Cà Mau, An Giang, Tiền Giang, Kiên Giang, Sóc Trăng, Bà Rịa - Vũng Tàu, Tp. Hồ Chí Minh... đã uỷ quyền cấp phép cho Sở TN&MT. Biểu đồ 5.1. Tình hình cấp giấy phép khai thác sử dụng nước mặt và xả nước thải vào nguồn nước của Bộ TN&MT giai đoạn 2007 - 2011 Nguồn: Bộ TN&MT, 2011 QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT 88 89BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012 MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT Công tác cấp phép khai thác, sử dụng tài nguyên nước, xả nước thải vào nguồn nước còn nhiều bất cập Hiện nay, công tác lập quy hoạch, kế hoạch phát triển thủy lợi, thủy điện và thiết kế xây dựng các công trình hồ đập, quy trình vận hành hồ đập... đều do đơn vị quản lý theo ngành dọc (ngành thủy điện, thủy lợi...) tổ chức thẩm định. Mặc dù, công tác thẩm định các quy hoạch, kế hoạch nói trên đều có sự tham gia của cơ quan BVMT hoặc quản lý tài nguyên nước nhưng các đơn vị này chưa thực sự phát huy hết vai trò của mình. Mặt khác, một số quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật về cấp phép, thăm dò, khải thác, sử dụng tài nguyên nước, xả nước thải vào nguồn nước chưa phù hợp với tình hình thực tế dẫn đến công tác triển khai còn gặp nhiều khó khăn. Thêm vào đó, giữa các đơn vị tham gia vẫn chưa có sự phối hợp, trao đổi thông tin thường xuyên dẫn tới giảm hiệu quả thực hiện của công tác thẩm định và cấp phép. Ngoài ra, việc thực hiện các quy định trong giấy phép chưa được các tổ chức, cá nhân quan tâm như: chế độ báo cáo về kết quả khai thác, sử dụng TNN, xả nước thải vào nguồn nước; lắp đặt thiết bị đo lưu lượng nước khai thác... 5.4.3. Công tác điều tra cơ bản, dự báo, kiểm kê và đánh giá môi trường nước Công tác điều tra cơ bản về môi trường nước đã được triển khai trên tất cả các mặt: điều tra đánh giá nước mặt, nước dưới đất; tình hình khai thác, sử dụng nước và xả nước thải vào nguồn nước; lập bản đồ LVS. Đến nay, một số LVS lớn và vùng trọng điểm (lưu vực sông Hồng, sông Cầu, hệ thống sông Mã, sông Cả, sông Hương, sông Vu Gia - Thu Bồn, sông Trà Khúc - sông Vệ, sông Kôn - Hà Thanh, sông Ba, sông Cái Nha Trang, sông Đồng Nai - Sài Gòn; các vùng KTTĐ phía Bắc, vùng cực Nam Trung Bộ, vùng Tây Nguyên, vùng Đồng Tháp Mười, vùng Tứ Giác Long Xuyên, một số các đảo lớn quan trọng như Phú Quý, Phú Quốc) đã hoặc đang được điều tra, đánh giá tổng quan về TNN, tình hình khai thác, sử dụng TNN, xả nước thải vào nguồn nước và tình trạng ô nhiễm nguồn nước. Điều tra cơ bản, dự báo, kiểm kê, đánh giá môi trường nước và thông tin, dữ liệu về môi trường là cơ sở của công tác quy hoạch, quản lý các hoạt động khai thác, sử dụng, bảo vệ và phòng, chống tác hại do nước gây ra. Tuy nhiên, chưa có quy định cụ thể trong Luật, mới chỉ quy định các nguyên tắc về trách nhiệm thực hiện điều tra cơ bản; thiếu các quy định về nguyên tắc, nội dung, yêu cầu, phân công, phân cấp trách nhiệm thực hiện... Ngoài ra, hạ tầng kỹ thuật, công nghệ phục vụ điều tra cơ bản, cảnh báo lũ, lụt, hạn hán, thiếu nước còn nhiều hạn chế, chưa bảo đảm chủ động trong việc kiểm soát lũ hay hạn hán ở nhiều lưu vực sông. Chưa có ngân hàng dữ liệu tài nguyên nước quốc gia. Chế độ báo cáo, cung cấp dữ liệu, thông tin về môi trường nước, về khai thác, sử dụng nước của các ngành, các địa phương và các tổ chức, cá nhân chưa được coi trọng. 5.5. ÁP DỤNG CÁC CÔNG CỤ KINH TẾ Trong thời gian qua, công tác quản lý môi trường đã chú trọng nhiều hơn tới việc sử dụng các công cụ kinh tế, bao gồm các loại thuế, phí môi trường hay các hình thức xử phạt, đền bù thiệt hại 5.5.1. Triển khai Nghị định số 67/2003/ NĐ-CP về thu phí bảo vệ môi trường đối với nước thải Nghị định số 67/2003/NĐ-CP về phí BVMT đối với nước thải được Chính phủ ban hành năm 2003. Trong 10 năm qua, các cơ quan ở Trung ương và địa phương đã tích cực triển khai quy định về phí BVMT đối với nước thải và Chính phủ đã ban hành Nghị định số 04/2007/NĐ- CP và Nghị định số 26/2010/NĐ-CP sửa đổi, bổ sung một số nội dung của Nghị định 67/2003/ NĐ-CP. Hiện nay tại các địa phương, phí BVMT được triển khai theo hai đối tượng là nước thải sinh hoạt và nước thải công nghiệp. Theo báo cáo của các Sở TN&MT, trong năm 2009, tổng số phí thu được khoảng 42,5 QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT 90 91BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012 MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT tỷ đồng. Năm 2010, cả nước đã thu được hơn 47,7 tỷ đồng. Tuy nhiên, số phí thu được tập trung cao nhất tại 5 địa phương: Tp. Hồ Chí Minh (18,5%), Đồng Nai (10,5%), Bắc Giang (8,1%) và Sóc Trăng (8,04%). Có thể thấy công tác thực hiện thu phí BVMT đối với nước thải đã có những kết quả nhất định, tổng số phí thu được đã có sự gia tăng theo từng năm, điều đó thể hiện được ý thức chấp hành quy định của nhà nước đối với mỗi cá nhân, tổ chức ngày càng cao. Công tác thu phí BVMT đối với nước thải cũng góp phần tích cực vào việc giảm ô nhiễm môi trường do quá trình xả thải từ sinh hoạt và hoạt động sản xuất, kinh doanh gây ra. Tuy nhiên, việc triển khai Nghị định còn gặp rất nhiều khó khăn, bất cập. Về đối tượng nộp phí, tất cả các cơ sở công nghiệp đều phải tính toán phí dựa theo hàm lượng chất ô nhiễm, lưu lượng nước thải và môi trường tiếp nhận nước thải. Tại một số địa phương, việc tính toán phí gặp khó khăn đối với một số đối tượng như nước thải từ các cơ sở khai thác khoáng sản. Một số đối tượng xả thải khác chưa được áp dụng phí như các cơ sở giết mổ gia súc, gia cầm. Về các chất ô nhiễm tính phí, hiện tại cả 6 chất ô nhiễm (COD, TSS, Hg, As, Pb và Cd) đều được áp dụng cho mọi loại nước thải công nghiệp của các ngành sản xuất dẫn đến vượt quá khả năng về nguồn lực của các địa phương, nhất là đối với việc phân tích kim loại nặng. Mặt khác, mức thu hiện tại áp dụng với các chất ô nhiễm là rất thấp nên số phí thu được từ nước thải công nghiệp không nhiều, không khuyến khích được doanh nghiệp trong việc đầu tư xử lý nước thải. Việc quản lý và sử dụng phí BVMT đối với nước thải cũng đang gặp một số khó khăn vướng mắc. Từ tháng 6/2010, theo các quy định về phí BVMT đối với nước thải, Sở TN&MT được giữ lại 20% để sử dụng cho công tác thu phí, phần còn lại nộp 100% vào ngân sách địa phương để sử dụng cho việc bảo vệ môi trường, đầu tư mới, nạo vét cống rãnh, duy tu, bảo dưỡng hệ thống thoát nước tại địa phương, bổ sung vốn hoạt động cho Quỹ Bảo vệ môi trường của địa phương, trả nợ vay đối với các khoản vay của các dự án thoát nước thuộc nhiệm vụ chi ngân sách địa phương. Tuy nhiên, theo phản ánh của nhiều địa phương, phần 20% phí trích lại không đủ trang trải chi phí cho các hoạt động thu phí. Bảng 5.1 Tổng số phí BVMT đối với nước thải đã chuyển về Quỹ BVMT giai đoạn 2006 - 2010 Năm Số phí chuyển về Quỹ BVMT (đồng) 25/01/2006 475.487.372 15/10/2008 25.842.365.973 23/12/2008 14.442.976.728 13/5/2009 21.650.514.461 18/3/2010 114.189.986.039 14/5/2010 (*) 63.634.000.000 Tổng 240.235.330.573 Nguồn: Quỹ BVMT, 2011 (*): Theo Nghị định số 26/2010/NĐ-CP109, bắt đầu từ ngày 01/6/2010, phí BVMT đối với nước thải không còn chuyển về Quỹ BVMT Việt Nam. Ngoài một số khó khăn liên quan đến việc áp dụng phí BVMT đối với nước thải công nghiệp như đã nêu trên, chính các quy định của phí BVMT cũng đang gây ra những vướng mắc đối với việc triển khai tại các địa phương. Một trong những vướng mắc lớn nhất là sự mâu thuẫn giữa Nghị định 67/2003/NĐ-CP và Nghị định số 88/2007/ NĐ-CP1110. Việc Nghị định 88/2007/NĐ-CP định nghĩa phí thoát nước là phí BVMT đối với nước thải, cơ sở đã nộp phí thoát nước thì không phải nộp phí BVMT đối với nước thải đã và đang gây khó khăn cho việc triển khai phí BVMT đối với nước thải tại các địa phương. 10. Nghị định số 26/2010/NĐ-CP ngày 22/3/2010 của Thủ tướng Chính phủ về việc sửa đổi, bổ sung khoản 2 Điều 8 Nghị định số 67/2003/NĐ-CP. 11. Nghị định số 88/2007/NĐ-CP ngày 28/5/2007 của Thủ tướng Chính phủ về thoát nước đô thị và khu công nghiệp. QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT 90 91BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012 MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT Như vậy, mặc dù việc thu phí BVMT đối với nước thải đều tăng qua các năm (Năm 2010 số tiền phí thu được so với năm 2009 tăng gần 10%) nhưng số phí thu được còn thấp và có rất nhiều khó khăn, vướng mắc trong quá trình thực hiện. Hiện nay, Bộ Tài nguyên và Môi trường đang phối hợp với Bộ Tài chính xây dựng Nghị định thay thế Nghị định 67/2003/NĐ-CP. 5.5.2. Triển khai Nghị định 117/2009/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT và Nghị định số 34/2005/NĐ-CP về xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên nước Một hình thức khác của công cụ kinh tế là xử phạt và đền bù thiệt hại. Trong giai đoạn 2005- 2009, chế tài xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT còn quá nhẹ. Cưỡng chế thi hành là mấu chốt cho việc thực thi pháp luật một cách nghiêm minh. Hình thức và mức độ xử phạt theo Nghị định 81/2006/NĐ-CP1211 là chưa thoả đáng, chưa đủ mức răn đe; dễ khuyến khích tình trạng chấp nhận bị xử phạt. Khắc phục vấn đề trên, ngày 31/12/2009 Chính phủ đã ban hành Nghị định 117/2009/NĐ-CP (có hiệu lực từ ngày 01/3/2010) thay thế cho Nghị định 81/2006/ NĐ-CP, trong đó mức phạt tiền tối đa lên tới 500 triệu đồng, cao gấp 7 lần so với quy định đã được ban hành trước đây. Từ năm 2005, Chính phủ cũng đã ban hành Nghị định số 34/2005/NĐ-CP xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tài nguyên nước, theo đó mức xử phạt cao nhất được áp dụng là 100 triệu đồng. Qua 8 năm triển khai thực hiện, việc triển khai áp dụng Nghị định này cũng còn gặp nhiều khó khăn, bất cập. Trong đó, ngay từ trong các quy định của Nghị định này đã có sự chồng chéo với một số văn bản khác (Nghị định 179/1999/NĐ-CP, Nghị định 67/2003/NĐ-CP) cũng gây khó khăn đối với việc xác định đối tượng áp dụng văn bản tương ứng. Năm 2012, Luật xử lý vi phạm hành chính được ban hành đã có nhiều điểm mới mà một trong những nội dung quan trọng là nâng mức phạt tiền cao nhất đối với hành vi vi phạm pháp 12. Nghị định 81/2006/NĐ-CP ngày 09/08/2006 của Thủ tướng Chính phủ về Xử phạt hành chính trong lĩnh vực BVMT. luật về BVMT của cá nhân lên 1 tỷ đồng và tổ chức là 2 tỷ đồng. Do vậy, các nghị định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực BVMT và lĩnh vực tài nguyên nước đang được sửa đổi cho phù hợp với tình hình thực tế hiện nay, dự kiến sẽ ban hành trong năm 2013. Ngoài ra, việc triển khai thực hiện hoạt động ký quỹ môi trường trong khai thác khoáng sản đã cũng thu được những kết quả đáng ghi nhận. Qua thống kê, đã có 92 dự án thực hiện ký quỹ môi trường tại Quỹ Bảo vệ môi trường với tổng số tiền hơn 32 tỷ đồng. Ở cấp địa phương, đã có 1.367 dự án cải tạo, phục hồi môi trường tại 39 tỉnh, thành phố tiến hành ký quỹ với tổng số tiền hơn 715 tỷ đồng. 5.6. CÔNG TÁC THANH TRA, KIỂM TRA VÀ QUAN TRẮC MÔI TRƯỜNG NƯỚC 5.6.1. Công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật về BVMT đối với môi trường nước Việc triển khai công tác thanh tra, kiểm tra đã góp phần thúc đẩy việc thực hiện nghiêm chỉnh các quy định của pháp luật, phát hiện và xử lý các hành vi vi phạm, đồng thời cũng phát hiện những tồn tại, yếu kém trong quản lý để tập trung chỉ đạo, khắc phục. Những năm vừa qua, công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật về BVMT đối với môi trường nước ở cấp Trung ương đã được Bộ TN&MT triển khai thường xuyên. Trong năm 2011, Thanh tra Tổng cục Môi trường đã chủ trì phối hợp với các đơn vị liên quan triển khai 03 đoàn thanh tra trên địa bàn 23 tỉnh, thành phố trên các lưu vực sông Cầu, Nhuệ - Đáy, hệ thống sông Đồng Nai đối với 269 cơ sở, khu công nghiệp. Kết quả thanh tra đã lập biên bản đối với 73/269 cơ sở đề nghị cơ quan có thẩm quyền xử phạt với tổng số tiền 10.931.250.000 đồng (lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy: thanh tra 59 cơ sở ngoài khu công nghiệp và 14 khu công nghiệp trên địa bàn 05 tỉnh, thành phố, lập biên bản 26 cơ sở vi phạm, đề nghị xử phạt 1.274.000 đồng; lưu vực sông Cầu: thanh tra 79 cơ sở ngoài khu công nghiệp và khu công nghiệp trên địa bàn QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT 92 93BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012 MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT 06 tỉnh, lập biên bản 36 cơ sở vi phạm, đề nghị xử phạt 3.358.295.500 đồng; lưu vực hệ thống sông Đồng Nai: thanh tra việc chấp hành pháp luật về bảo vệ môi trường đối với 119 cơ sở, khu công nghiệp). Ngoài ra, việc thành lập và đi vào hoạt động của lực lượng cảnh sát phòng, chống tội phạm về môi trường đã góp phần điều tra, phát hiện và xử lý nhiều vụ vi phạm pháp luật về BVMT. Tính đến tháng 11/20111412, lực lượng cảnh sát môi trường đã điều tra hơn 18.400 vụ, làm rõ 6.973 tổ chức, 12.427 cá nhân vi phạm pháp luật về BVMT. Hoạt động của lực lượng cảnh sát môi trường đã thể hiện là một công cụ rất hiệu quả trong công tác quản lý môi trường và đảm bảo an ninh trật tự trong lĩnh vực BVMT. Theo Quyết định số 64/2003/QĐ-TTg1513, trên địa bàn các tỉnh, thành phố thuộc lưu vực sông Nhuệ - sông Đáy có 39 cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng phải thực hiện xử lý triệt để, trong đó Hà Nội có 19 cơ sở, Hà Nam có 4 cơ sở, Hòa Bình có 2 cơ sở, Ninh Bình có 8 cơ sở và Nam Định có 6 cơ sở. Tính đến cuối năm 2011, đã có 32/39 cơ sở này được chứng nhận đã hoàn thành việc xử lý triệt để ô nhiễm môi trường theo quy định, chiếm 82%. Trên địa bàn các tỉnh, thành phố thuộc lưu vực sông Cầu có 52 cơ sở sản xuất, kinh doanh, dịch vụ gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng phải thực hiện xử lý triệt để, trong đó Bắc Kạn có 4 cơ sở, Bắc Giang có 11 cơ sở, Bắc Ninh có 5 cơ sở, Hải Dương có 11 cơ sở, Thái Nguyên có 15 cơ sở và Vĩnh Phúc có 6 cơ sở. Tính đến cuối năm 2011, đã có 33/52 cơ sở này được chứng nhận đã hoàn thành việc xử lý triệt để ô nhiễm môi trường theo quy định, chiếm 63,5%. Lưu vực hệ thống sông Đồng Nai có 62 cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng phải hoàn thành việc xử lý triệt để trong giai đoạn 2003 - 2007. Đến nay, đã có 49 cơ sở cơ bản đã 14. Báo cáo tại Hội nghị Tổng kết 5 năm công tác phòng ngừa, chống tội phạm và vi phạm pháp luật về môi trường của Cục Cảnh sát phòng chống tội phạm về môi trường, tháng 11/2011. 15. Quyết định số 64/2003/QĐ-TTg ngày 22/4/2003 của Thủ tướng Chính phủ về việc xử lý triệt để các cơ sở gây ô nhiễm môi trường nghiêm trọng. hoàn thành các biện pháp xử lý và không còn ô nhiễm môi trường nghiêm trọng, chiếm tỷ lệ 79% (trong đó có 35 cơ sở đã được cấp chứng nhận hoàn thành xử lý ô nhiễm triệt để, chiếm 56,4%; 14 cơ sở đang lập hồ sơ đề nghị chứng nhận hoàn thành, chiếm 22,6%), còn lại 13 cơ sở đang triển khai xử lý ô nhiễm triệt để, chiếm 21%. Như vậy, nếu xét đến kiến nghị, đề xuất trong Báo cáo môi trường quốc gia 2006 về môi trường nước 3 lưu vực sông thì vấn đề này vẫn chưa được giải quyết triệt để. Có thể thấy rằng, mặc dù trong thời gian gần đây, công tác thanh tra, kiểm tra đã được tăng cường một bước so với trước đây nhưng do lực lượng thanh tra, kiểm tra còn mỏng, nguồn nhân lực làm công tác thanh tra, kiểm tra còn thiếu... nên hoạt động thanh tra, kiểm tra chưa đáp ứng yêu cầu của thực tế. Công tác thanh tra, kiểm tra mới dừng ở việc phát hiện vi phạm, còn chưa quyết liệt trong xử lý vi phạm. Thêm vào đó ý thức chấp hành pháp luật của doanh nghiệp chưa Khung 5.5. Công tác thanh tra của Bộ TN&MT tại các KCN, tại một số LVS trọng điểm năm 2010 Năm 2010. Bộ TN&MT đã tiến hành chương trình thanh tra, kiểm tra 122 KCN thuộc các LVS Cầu, Nhuệ - Đáy, Đồng Nai và Thị Vải. Theo báo cáo, chỉ có 82/122 KCN đang hoạt động hoặc đang xây dựng cơ sở hạ tầng. Tỷ lệ các KCN đã có hệ thống xử lý nước thải rất thấp (22/82 cơ sở chiếm 26,8%). Mặt khác, nhiều trường hợp các KCN đã lập báo cáo ĐTM nhưng không thực hiện đúng, đầy đủ các nội dung trong báo cáo ĐTM được phê duyệt (tỷ lệ 63,3%). Tỷ lệ các KCN vi phạm các quy định về BVMT chiếm 83% số lượng các KCN được thanh tra với tống số tiền đề nghị xử phạt là 6.772.425.000 đồng. Việc xử lý ô nhiễm môi trường tại các KCN còn mang tính đối phó, chưa đạt hiệu quả cao. Qua thanh tra cho thấy nguyên nhân gây ô nhiễm môi trường lớn nhất của các KCN là việc xử lý nước thải không đạt tiêu chuẩn trước khi xả ra ngoài môi trường, tỷ lệ các KCN xả nước thải vượt QCVN từ 5 lần trở lên chiếm tỷ lệ 51,8%. Nguồn: Báo cáo kết quả kiểm tra, thanh tra công tác BVMT đối với các cơ sở, KCN, CCN gây ô nhiễm môi trường trên các LVS Cầu, Nhuệ - Đáy, Sài Gòn - Đồng Nai và Thị Vải, Tổng cục Môi trường, 2010. QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT 92 93BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012 MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT được nâng cao; còn nhiều tổ chức vi phạm pháp luật về BVMT; Tình trạng khai thác, sử dụng tài nguyên nước, xả nước thải vào nguồn nước còn diễn ra khá phổ biến, việc chấp hành các quy định về BVMT nước còn chưa nghiêm túc. Công tác thanh tra, kiểm tra chưa được quan tâm đúng mức nên hiệu quả của công tác còn hạn chế. Chính vì vậy, chưa phát huy được tác dụng của hoạt động thanh tra, kiểm tra trong việc nâng cao ý thức chấp hành pháp luật về BVMT nước của các tổ chức, cá nhân. Một trong những vấn đề khác gây khó khăn cho công tác thanh tra, kiểm tra đối với các cơ sở gây ô nhiễm môi trường đó chính là các quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật còn một số hạn chế. Cụ thể như: cơ quan thanh tra phải báo trước cho đối tượng bị thanh tra trước khi tiến hành thanh kiểm tra. Việc này tạo điều kiện cho chủ nguồn thải tìm cách đối phó đối với hoạt động thanh tra. Như vậy, kết quả thanh tra thường không phản ánh đúng thực trạng gây ô nhiễm của đối tượng bị thanh tra. Mặc dù hoạt động của lực lượng cảnh sát phòng chống tội phạm về môi trường đã mang lại một số kết quả tích cực, tuy nhiên, giữa khối cảnh sát môi trường và Bộ TN&MT vẫn còn những chồng chéo về chức năng nhiệm vụ, dẫn đến những chồng chéo trong vấn đề xử lý các vụ vi phạm pháp luật về BVMT. Ngoài công tác thanh tra, kiểm tra và xử lý vi phạm pháp luật về BVMT đối với môi trường nước, trong thời gian qua, trước tình hình hạn hán, thiếu nước trên diện rộng trong mùa khô, Bộ TN&MT cũng đã tổ chức 02 đoàn kiểm tra tình hình vận hành các nhà máy thuỷ điện lớn trên lưu vực sông Hồng, các sông ở miền Trung và Tây Nguyên. Qua đó, đã phát hiện một số vấn đề về phối hợp vận hành, điều tiết nước để phòng, giảm lũ, cấp nước cho hạ du. 5.6.3. Quan trắc môi trường nước mặt Hoạt động quan trắc môi trường nói chung, quan trắc môi trường nước mặt nói riêng, hiện nay được phân công cho nhiều đơn vị thực hiện. Ở cấp Trung ương, công tác quan trắc môi trường nước mặt do Tổng cục Môi trường và một số trạm trong mạng lưới quan trắc môi trường quốc gia thực hiện. Ở cấp địa phương cũng xây dựng chương trình quan trắc của địa phương để đánh giá, giám sát chất lượng môi trường nói chung, môi trường nước nói riêng trong phạm vi của địa phương. Bên cạnh đó, còn có nhiều chương trình nghiên cứu, quan trắc môi trường nước do các viện nghiên cứu, các tổ chức quốc tế thực hiện. Ngoài ra, nhằm cung cấp số liệu liên tục và tự động tại các LVS, đặc biệt tại các LVS bắt nguồn từ nước ngoài chảy vào, trong thời gian qua, Bộ TN&MT đã đầu tư, lắp đặt các Trạm quan trắc nước mặt tự động, liên tục. Tính đến nay đã có một số trạm quan trắc nước mặt tự động được lắp đặt và vận hành tại các địa phương như Hà Nam, Lào Cai, Đồng Nai, An Giang, Đắk Lắk. Khung 5.6. Triển khai hoạt động quan trắc môi trường nước mặt cấp quốc gia và địa phương Chương trình quan trắc thuộc mạng lưới trạm quan trắc môi trường quốc gia: hiện nay có 4/21 trạm quan trắc thực hiện chương trình quan trắc nước mặt hàng năm với tần suất 4-6 đợt/năm. Chương trình quan trắc do Trung tâm Quan trắc môi trường (Tổng cục Môi trường) chủ trì thực hiện: triển khai 10 chương trình quan trắc nước mặt (3 chương trình quan trắc 03 vùng KTTĐ, 7 chương trình quan trắc LVS) với tần suất 4 đợt/năm. Chương trình quan trắc của địa phương: hiện nay đã có 54/63 địa phương thành lập Trung tâm Quan trắc môi trường (thuộc Sở TN&MT). Theo đó, các chương trình quan trắc môi trường của địa phương đã được triển khai hàng năm. Hầu hết các địa phương đã triển khai các chương trình quan trắc từ rất nhiều năm trước với nguồn khi phí được duy trì ổn định như: Thái Nguyên, Bắc Ninh, Bắc Giang, Hà Nam, Thanh Hóa, Đà Nẵng, Tp. Hồ Chí Minh, Đồng Nai, Bình Dương Các địa phương khác trong thời gian gần đây cũng đã xây dựng các chương trình cũng như duy trì hoạt động quan trắc định kỳ hàng năm của địa phương. Nguồn: Tổng cục Môi trường, 2012. QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT 94 95BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012 MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT Qua nhiều năm triển khai, các kết quả quan trắc môi trường nước mặt từ các chương trình quan trắc do Trung ương, địa phương thực hiện và các kết quả quan trắc tự động, liên tục đã góp phần cung cấp bộ số liệu liên tục và đáng tin cậy. Các số liệu này đã góp phần hỗ trợ việc xác định và đánh giá các nguồn ô nhiễm, giúp các nhà quản lý đưa ra những chính sách nhằm quản lý và giám sát chất lượng nước mặt lục địa. Đây cũng là nguồn số liệu quan trọng cung cấp cho việc xây dựng các Báo cáo môi trường quốc gia hàng năm. Mặc dù hoạt động quan trắc, giám sát chất lượng môi trường nước đã được triển khai mở rộng phạm vi cũng như chiều sâu, tuy nhiên vẫn cần tiếp tục được hoàn thiện. Nhiều chương trình quan trắc còn chồng chéo, gây lãng phí kinh phí và nguồn lực trong quá trình thực hiện quan trắc và phân tích môi trường. Việc lưu trữ số liệu quan trắc cũng bị phân tán ở nhiều đơn vị khác nhau, gây khó khăn cho việc khai thác, sử dụng số liệu. Một vấn đề khác đang gặp phải trong giai đoạn hiện nay đó là chất lượng số liệu quan trắc. Mặc dù trong nhiều năm qua, Bộ TN&MT đã xây dựng và ban hành rất nhiều các văn bản pháp quy liên quan đến thống nhất quy trình kỹ thuật trong quan trắc môi trường nước như Thông tư số 29/2011/TT-BTNMT1614, Thông tư số 10/2007/TT-BTNMT1715... Tuy nhiên, do hạn chế về năng lực, cán bộ, trong thiết bị... các số liệu quan trắc môi trường hiện nay chưa thực sự đáp ứng các yêu cầu thực tế. Hiện nay, năng lực của các đơn vị tham gia hoạt động quan trắc chưa được kiểm tra, xác nhận dẫn đến chất lượng của một số chương trình quan trắc không cao. Đây là những vấn đề gây rất nhiều khó khăn cho cơ quan quản lý nhà nước về môi trường tại địa phương và Trung ương. Hiện nay, Bộ TN&MT đang trong quá trình hoàn thiện và 16. Thông tư số 29/2011/TT-BTNMT ngày 01/8/2011 của Bộ TN&MT quy định Quy trình kỹ thuật quan trắc môi trường nước mặt lục địa. 17. Thông tư số 10/2007/TT-BTNMT ngày 22/10/2007 của Bộ TN&MT về hướng dẫn đảm bảo chất lượng và kiểm soát chất lượng (QA/QC) trong quan trắc môi trường. trình Thủ tướng Chính phủ ban hành Nghị định quy định điều kiện tham gia hoạt động quan trắc môi trường. Điều này sẽ góp phần cải thiện và nâng cao chất lượng của hoạt động quan trắc môi trường trong thời gian sắp tới. Một vấn đề nữa cũng cần được quan tâm hiện nay, đó là việc đầu tư xây dựng hệ thống quan trắc chất lượng môi trường nước tự động. Mặc dù đã có khá nhiều các dự án nghiên cứu, đánh giá về hiệu quả của hệ thống, nhưng việc đầu tư, lắp đặt và vận hành hệ thống quan trắc nước tự động chưa được triển khai mở rộng ở Việt Nam, mà mới chỉ dừng lại trong phạm vi một số dự án, chương trình cụ thể. Ngoài ra, vấn đề kinh phí đầu tư cho hoạt động quan trắc cả ở cấp Trung ương và địa phương còn thấp, chưa đáp ứng yêu cầu đặt ra dẫn đến các chương trình quan trắc định kỳ hàng năm thực hiện cũng chỉ được duy trì giới hạn từ 4-6 đợt/ năm, số lượng thông số quan trắc cũng hạn chế, dẫn đến việc theo dõi diễn biến chất lượng môi trường nước chưa được đầy đủ và toàn diện. Theo yêu cầu của Báo cáo ĐTM đối với các KCN, cụm công nghiệp, cơ sở sản xuất công nghiệp phải tiến hành công tác quan trắc tuân thủ tại cơ sở và báo cáo định kỳ, tuy nhiên, hầu hết các đơn vị đều chưa thực hiện đầy đủ yêu cầu này. Đa phần các cơ sở sản xuất kinh doanh chưa tiến hành các chương trình giám sát môi trường đúng theo quy định, không lắp đặt hệ thống xử lý nước thải, khí thải; xả nước thải, khí thải vượt QCVN về chất thải... 5.7. XÂY DỰNG NGUỒN LỰC 5.7.1. Xây dựng nguồn nhân lực Hiện nay, nguồn nhân lực làm công tác quản lý môi trường ở Việt Nam mặc dù vẫn tăng qua các năm nhưng vẫn chưa đáp ứng yêu cầu thực tế đặt ra. Ở cấp Trung ương, việc thiếu nhân lực làm công tác quản lý môi trường nói chung, quản lý môi trường nước ở cấp LVS nói riêng là một trong những nguyên nhân làm giảm hiệu quả quản lý môi trường nước. QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT 94 95BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012 MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT Khung 5.7. Nguồn nhân lực ngành tài nguyên và môi trường Theo số liệu thống kê đến năm 2011, Bộ TN&MT có khoảng 1.200 công chức đang công tác tại khối các đơn vị quản lý nhà nước trực thuộc Bộ, trong đó có khoảng 8% là trình độ tiến sỹ, 23% thạc sỹ, 61% đại học. Ngoài ra còn có khoảng hơn 12.000 viên chức, người lao động làm việc tại các đơn vị sự nghiệp, doanh nghiệp, trong đó có 2% là trình độ tiến sỹ, 5% thạc sỹ, 43% đại học. Đội ngũ công chức, viên chức ngành TN&MT tại các địa phương có khoảng 34.000 người, đại học và sau đại học chiếm 15%, trung học chuyên nghiệp 48,1%, sơ cấp 10,8% và chưa qua đào tạo chiếm 26,1%. Nguồn: Bộ TN&MT, 2011. Ở cấp địa phương, phổ biến là tình hình thiếu nhân lực, năng lực chuyên môn, kỹ năng quản lý chưa đáp ứng yêu cầu. Lực lượng cán bộ, công chức thuộc Sở TN&MT trực tiếp làm công tác quản lý nhà nước về môi trường nói chung, môi trường nước nói riêng của các tỉnh, thành phố còn mỏng, chuyên môn nghiệp vụ còn hạn chế; thiếu các cơ quan chuyên môn hỗ trợ kỹ thuật. Ở cấp huyện, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 172/2004/NĐ-CP quy định tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Theo đó, hệ thống quản lý TN&MT được tổ chức thống nhất đến cấp huyện là Phòng TN&MT. Tuy nhiên, cán bộ tại Phòng TN&MT cấp huyện còn thiếu về số lượng, hầu hết làm công tác kiêm nhiệm. Điều này đã làm giảm hiệu quả của công tác quản lý nhà nước về môi trường tại địa phương. Ở cấp xã, nhiệm vụ quản lý TN&MT nói chung chưa được phân cấp cụ thể. Ở mỗi xã, phường đều có cán bộ địa chính thực hiện nhiệm vụ quản lý đất đai là chủ yếu. Nhiệm vụ quản lý môi trường ở cấp xã hầu như chưa được triển khai. Đầu tư nguồn lực cho lĩnh vực quản lý môi trường nước ở nước ta trong thời gian qua chủ yếu tập trung cho khai thác, sử dụng. Đối với công tác quản lý, mức độ đầu tư còn thấp xa so với yêu cầu, khối lượng nhiệm vụ quản lý được đặt ra. 5.7.2. Nguồn lực tài chính Trong những năm qua, nguồn tài chính đầu tư cho công tác quản lý và BVMT nước nói chung, LVS nói riêng đã được đa dạng hóa, bao gồm: nguồn ngân sách nhà nước, tài trợ quốc tế, đầu tư từ cộng đồng và khu vực tư nhân. Tuy nhiên, nguồn kinh phí chủ yếu vẫn tập trung vào nguồn ngân sách nhà nước. Nguồn chi cho quản lý và BVMT nước nói chung, BVMT LVS nói riêng từ ngân sách không được phân bổ thành mục chi riêng, như đã phân tích trong Mục 5.2, chức năng quản lý và BVMT nước liên quan đến nhiều Bộ ngành khác nhau, do đó các khoản chi cũng được phân bổ theo chức năng tương ứng của của Bộ. Tuy nhiên, khoản chi này chủ yếu nằm trong ngân sách của Bộ TN&MT, Bộ NN&PTNT (đối với cấp Trung ương) và Sở TN&MT, Sở NN&PTNT (đối với cấp địa phương). Một vấn đề cũng đang phải đối mặt hiện nay đó là hiệu quả sử dụng vốn còn hạn chế, đầu tư còn trùng lặp, vấn đề đầu tư trọng điểm chưa thực sự phát huy hiệu quả. 5.8. HOẠT ĐỘNG TRUYỀN THÔNG VÀ SỰ THAM GIA CỦA CỘNG ĐỒNG 5.8.1. Hoạt động truyền thông Trong những năm qua, hoạt động truyền thông BVMT LVS đã thu được nhiều kết quả tích cực, góp phần bảo vệ và cải thiện môi trường nước nói chung và môi trường các LVS Cầu, Nhuệ - Đáy, hệ thống sông Đồng Nai nói riêng. Đến nay, đã có khoảng 70 văn bản liên quan đến quản lý, BVMT LVS sau khi ban hành được đăng tải trên các báo, tạp chí, trang thông tin điện tử của các Bộ ngành, địa phương. Cùng với đó, Bộ TN&MT đã ký 08 Nghị quyết liên tịch với các tổ chức chính trị - xã hội và 5 Quy chế phối hợp với các cơ quan truyền thông để tăng cường các hoạt động truyền thông về BVMT nói chung và BVMT LVS nói riêng. Tuy nhiên, công tác truyền thông BVMT nước trong những năm qua còn gặp nhiều hạn chế. QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT 96 97BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012 MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT Đó là các vấn đề như: nguồn nhân lực tham gia truyền thông còn yếu và thiếu về chuyên môn; nội dung và phương thức truyền thông chậm đổi mới, chưa phù hợp với điều kiện phát triển mới, thiếu các chiến lược, kế hoạch hành động về thông tin môi trường... Chính vì vậy, trong thời gian tới, hoạt động truyền thông BVMT nói chung và môi trường nước nói riêng cần được tăng cường và đổi mới. 5.8.2. Sự tham gia của cộng đồng Quản lý môi trường nói chung, quản lý môi trường nước nói riêng dựa vào cộng đồng là một trong những cách tiếp cận hiện nay được nhiều quốc gia trên thế giới áp dụng. Ở Việt Nam, kinh nghiệm quản lý môi trường nước đã ghi nhận và đánh giá cao vai trò quan trọng của cộng đồng địa phương với tư cách là người trực tiếp sử dụng nước, đồng thời là người quản lý và bảo vệ môi trường nước. Trong một số văn bản quy phạm pháp luật đã được ban hành cũng đã đề cập tới vấn đề sự tham gia của cộng đồng đối với công tác giám sát, bảo vệ môi trường nước. Điển hình, trong Chiến lược quốc gia về TNN đến năm 2020 đã Khung 5.8. Đẩy mạnh hoạt động truyền thông BVMT LVS ở cấp Trung ương Trong năm 2012, Bộ TN&MT đã phối hợp với Đài Truyền hình Việt Nam và Đài Tiếng nói Việt Nam tổ chức sản xuất và phát sóng 35 phóng sự, 62 chuyên mục, chuyên đề, 12 buổi tọa đàm về chủ đề BVMT LVS; hàng nghìn tin, bài liên quan đến BVMT các LVS được đăng tải trên báo viết, báo điện tử, tạp chí. Bộ TN&MT cũng đã tổ chức nhiều chuyến đi tiếp cận thực tế tại các tỉnh LVS và chỉ đạo các đơn vị truyền thông của Bộ tập trung tuyên truyền các hoạt động BVMT LVS. Mặt khác, Tổng cục Môi trường đã tổ chức 18 hội thảo, tập huấn nâng cao năng lực kỹ năng truyền thông môi trường cho 1.400 cán bộ của các Sở, ngành, đoàn thể, Ban quản lý các khu, cụm công nghiệp, làng nghề, đô thị của 22 tỉnh thuộc 3 LVS Cầu, Nhuệ - Đáy, hệ thống sông Đồng Nai. Nguồn: Tổng cục Môi trường, 2012. nêu rõ: huy động sự tham gia của nhân dân nhằm bảo vệ TNN, đặc biệt là ở các thành phố lớn, vùng đông dân cư và các vùng đang bị ô nhiễm nguồn nước nghiêm trọng; xây dựng các cơ chế phù hợp huy động khả năng của cộng đồng trở thành những người hỗ trợ chính cho việc giám sát bảo vệ nguồn nước và ngăn chặn các hành vi tiêu cực làm cho nguồn nước bị ô nhiễm và suy thoái; tăng cường sự tham gia của các tổ chức, cá nhân trong quá trình lập kế hoạch, kiểm tra và giám sát việc thực hiện các kế hoạch LVS và dự án về môi trường nước. Tuy nhiên, trong thực tế, sự tham gia của cộng đồng trong các mô hình quản lý môi trường nước hiện nay mới chỉ phổ biến ở một số hình thức: được mời tham gia các buổi “họp tư vấn” khi bắt đầu triển khai mô hình; đóng góp ý kiến xây dựng kế hoạch và thực hiện cấp nước của địa phương; chỉ định và bầu ra đại diện cho cộng đồng có trách nhiệm đối với các vấn đề liên quan đến cấp nước cho địa phương; đóng góp công lao động và các đóng góp tài chính để xây dựng, hoạt động, duy tu và bảo vệ các công trình nước ở địa phương; thanh toán chi phí nước theo mức tiêu thụ thực tế hoặc thỏa thuận của hộ gia đình. Về khía cạnh tổ chức, những mô hình phổ biến của quản lý môi trường nước có sự tham gia của cộng đồng thường là hợp tác xã hoặc hội những người sử dụng nước được thành lập dưới hình thức các tổ chức cộng đồng hoặc tổ chức nông dân có phối hợp với cơ quan nhà nước. Nước được xem là hàng hóa và người sử dụng thường phải trả phí sử dụng nước. Tuy nhiên, các cộng đồng bản địa (miền núi) không tham gia quản lý môi trường nước dưới dạng các thể chế chính thức bởi vì đối với họ nước vẫn là tài sản chung, có giá trị về mặt tinh thần, được quản lý theo các tập tục, luật lệ truyền thống của họ. Với mô hình đề cập ở trên, trách nhiệm của cộng đồng được xác định tương đối cụ thể, nhưng quyền sở hữu của họ lại chưa được làm rõ mặc dù họ có đóng góp đáng kể. Đối với QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT 96 97BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012 MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT Khung 5.9. Mô hình quản lý môi trường nước dựa vào cộng đồng ở tỉnh Quảng Nam Xã Tam Thanh (huyện Tam Kỳ) có 2.209 hộ gia đình với 4.486 khẩu ở 10 thôn. Xã có 2 hợp tác xã dịch vụ nông nghiệp: Hợp tác xã số 1 có 4 thôn và Hợp tác xã số 2 có 6 thôn. Mỗi hợp tác xã có Bộ phận quản lý hành chính và Ban kiểm soát. Họ có trách nhiệm cung cấp các dịch vụ nông nghiệp như thủy lợi; nguyên liệu và vật tư nông nghiệp; hướng dẫn kế hoạch sản xuất và khuyến nông; quản lý và phân phối điện đến từng hộ gia đình; dịch vụ sản xuất hàng thủ công mỹ nghệ. Hợp tác xã này đã chuyển đổi từ hợp tác xã mô hình cũ (có chức năng lập kế hoạch, quản lý và tổ chức sản xuất - do đất thuộc hợp tác xã) sang chức năng cung cấp dịch vụ, tư vấn cho nông dân (đất đai đã được giao cho các hộ gia đình quản lý và sử dụng lâu dài). Với mô hình này, chính quyền địa phương không trực tiếp tham gia quản lý và cấp dẫn nước. UBND xã chỉ tham gia giải quyết các xung đột và tranh cãi trong phạm vi chức năng của mình. Mô hình này chỉ phù hợp với các công trình cấp nước nhỏ hoạt động trong một thôn hoặc liên thôn, do đó, dễ dàng thích hợp với khả năng thực tế của bà con nông dân trong quản lý và cấp dẫn nước. Tuy nhiên, mô hình này cũng lộ rõ những bất cập trong việc thu phí thủy lợi vì người sử dụng nước (các hộ gia đình) không ký hợp đồng dùng nước với công ty thủy nông. Nguồn: Báo cáo Quản lý tài nguyên nước dựa vào cộng đồng ở Việt Nam, Nguyễn Việt Dũng, Nguyễn Danh Tĩnh, 2006. những mô hình này, chính quyền địa phương hay tổ chức nhà nước mới là người sở hữu chính thức các phần cứng của hệ thống cấp nước (trạm bơm, kênh mương...), đặc biệt là các công trình do nhà nước đầu tư. Vai trò của cộng đồng trong quá trình ra quyết định về quản lý môi trường nước được thể hiện khá rõ ràng, nhưng họ cũng chỉ mới tham gia ở mức thấp như lựa chọn và bầu ban quản lý, chọn địa điểm lắp đặt công trình nước,... Do hạn chế về năng lực nên cộng đồng ít khi được tham gia ra quyết định ở mức cao hơn như lựa chọn công nghệ hay thiết bị vận hành. 5.9. VẤN ĐỀ HỢP TÁC QUỐC TẾ TRONG QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG NƯỚC Mặc dù có mạng lưới sông ngòi dày đặc nhưng hầu hết các sông, LVS của Việt Nam đều có lưu vực liên quốc gia với Trung Quốc, Lào hoặc Campuchia với phần diện tích lưu vực ở ngoài biên giới Việt Nam lớn hơn rất nhiều so với diện tích lưu vực trong nước. Thêm vào đó, Việt Nam lại nằm ở phần hạ lưu các sông, chính vì những lý do nêu trên mà vấn đề hợp tác quốc tế nhằm giải quyết các vấn đề xuyên biên giới về kiểm soát ô nhiễm, quản lý tổng hợp và sử dụng hợp lý tài nguyên nước, an ninh nguồn nước... là một trong những vấn đề đặc biệt quan trọng trong quản lý môi trường nước của Việt Nam. Các vấn đề về hợp tác quốc tế giữa Việt Nam và các quốc gia trong quản lý môi trường nước bao gồm các nội dung về tăng cường chính sách và thực thi các nguyên tắc pháp luật quốc tế, khu vực và địa phương hiện nay về nước trong cộng đồng quốc tế; ký kết các văn bản mới để nâng cao chất lượng quản lý môi trường nước; phát triển và cải thiện các cơ chế hợp tác quốc tế; tạo lập cơ chế tài chính bền vững cho các tổ chức liên quốc gia về môi trường nước; tăng cường đào tạo cán bộ quản lý và các nhà hoạch định chính sách; soạn thảo các văn bản hợp tác, biên bản ghi nhớ giữa các quốc gia có chung LVS; phát triển việc chia sẻ thông tin và dữ liệu trong lĩnh vực này. Từ năm 2005, các nước ASEAN đã thông qua Kế hoạch chiến lược hành động ASEAN về quản lý tài nguyên nước với mục tiêu nhằm giải quyết các vấn đề có liên quan đến phân bổ cung cầu, chất lượng nước và vệ sinh môi trường, các sự kiện thảm hoạ và tăng cường quản trị năng lực. Kế hoạch chiến lược là một phản ứng chủ động và tích cực của khu vực ASEAN (trong đó Việt Nam đóng vai trò tích cực) đối với những thách thức về nguồn nước để bổ sung và hỗ trợ các hoạt động tại cấp địa phương và quốc gia. Việt Nam cũng tham gia cùng nhóm các nước tiểu vùng sông Mê Công xây dựng các chương trình, kế hoạch nhằm quản lý vào bảo vệ nguồn nước LVS Mê Công. Theo đó, Ủy ban sông Mê QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT 98 BÁO CÁO MÔI TRƯỜNG QUỐC GIA 2012MÔI TRƯỜNG NƯỚC MẶT Công Việt Nam là đơn vị đầu mối thực hiện các hoạt động hợp tác với Ủy hội sông Mê Công quốc tế, hợp tác với các quốc gia trong lưu vực, các nước, các tổ chức phi chính phủ, các tổ chức quốc tế cùng nghiên cứu và đề xuất giải pháp giảm thiểu tác động của các hoạt động phát triển kinh tế - xã hội của các quốc gia thượng nguồn tới các vùng lãnh thổ của Việt Nam có sông Mê Công chảy qua. Năm 2010, Chính phủ Việt Nam và Chính phủ Hà Lan đã thỏa thuận đối tác chiến lược thích ứng với biến đổi khí hậu và quản lý tài nguyên nước. Để triển khai thực hiện thỏa thuận, hai nước đã thành lập Ủy ban liên Chính phủ Việt Nam - Hà Lan về thích ứng biến đổi khí hậu và quản lý nước. Ủy ban này sẽ họp luân phiên thường kỳ tại Việt Nam và Hà Lan ít nhất một năm một lần. Ngoài ra, vấn đề hợp tác quốc tế nhằm đa dạng hóa nguồn đầu tư cho các dự án về môi trường nước cũng đang được các nhà quản lý môi trường của Việt Nam chú trọng. Đã có khá nhiều dự án hợp tác với nguồn tài trợ quốc tế được đầu tư đối với môi trường nước ở Việt Nam. Điển hình như dự án Tăng cường năng lực thể chế cho kiểm soát ô nhiễm nước ở Việt Nam (Ngân hàng thế giới tài trợ, thực hiện từ 2006 - 2008); dự án Tăng cường năng lực quản lý môi trường nước tại Việt Nam được triển khai tại Hà Nội, Hải Phòng, Thừa Thiên - Huế, Tp. Hồ Chí Minh, Bà Rịa - Vũng Tàu (JICA tài trợ, triển khai từ năm 2010 - 2013). Mới đây nhất là dự án Quản lý ô nhiễm các KCN thuộc LVS Đồng Nai và Nhuệ - Đáy, sắp được triển khai tại 4 địa phương: Hà Nam, Nam Định, Đồng Nai và Bà Rịa - Vũng Tàu (Ngân hàng thế giới cho vay, thực hiện giai đoạn 2013 - 2018). Tuy nhiên, một trong những hạn chế hiện nay của các dự án là tính bền vững và hiệu quả thực hiện. Rất nhiều dự án, chương trình khi hết nguồn kinh phí tài trợ cũng đồng nghĩa với việc kết thúc các hoạt động duy trì kết quả. Nhiều chương trình mới chỉ dừng ở mức thử nghiệm, chưa được nghiên cứu, đánh giá để triển khai nhân rộng do thiếu nguồn kinh phí duy trì. Khung 5.10. Thỏa thuận xác định các ưu tiên hợp tác giữa Việt Nam và Hà Lan trong lĩnh vực thích ứng với biến đổi khí hậu và quản lý nước 1. Xây dựng Kế hoạch đồng bằng sông Cửu Long; 2. Phát triển Tp. Hồ Chí Minh hướng ra biển; 3. Kiểm soát lũ Đồng bằng sông Cửu Long 4. Cấp nước, xử lý nước thải và vệ sinh Đồng bằng sông Cửu Long; 5. Quản lý nước trong tương lai cho khu kinh tế trọng điểm phía Nam; 6. Phát triển cảng chiến lược, quản lý cảng, vận tải hậu cần, hàng hải nội địa; 7. Tăng cường tiếp xúc kinh doanh và thương lại giữa Việt Nam - Hà Lan trong lĩnh vực quản lý nước; 8. Quản lý nước khu vực đồng bằng sông Hồng và vùng duyên hải Việt Nam. Nguồn: Bộ TN&MT, 2012